異地高考政策的內容分析

任茹慧+祁型雨

摘 要：國家對異地高考的管理和規范，是通過制定和實施相關教育政策來實現的。具體的教育政策包括政策的對象、目標和措施。本文將運用教育政策分析的理論與方法，對我國異地高考政策的文本進行分析，旨在通過完善異地高考政策的內容來提高異地高考政策制定和實施的有效性。

關鍵詞：教育政策；異地高考政策；準許條件

隨著大量城市流動人口和進城務工農民工在異地工作時間的推移，其子女在流入地參加高考的問題日益迫切。2012年9月1日，國務院辦公廳發文要求各地在2012年12月31日前出臺異地高考具體辦法。隨之各省市開始對異地高考做出系列規定。異地高考政策是國家有關隨遷子女在其父母工作地區接受教育，并在其受教育地參加高考并獲得與該地戶籍學生相同的錄取資格的戰略性和準則性的規定和行為。對異地高考政策的內容進行分析是研究異地高考政策的前提。

一、 異地高考政策的內容分析

2010年7月29日，中共中央國務院印發《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，明確提出“制定進城務工人員隨遷子女義務教育后在當地參加升學考試的辦法”。2011年1月12日，國務院辦公廳發布《關于開展國家教育體制改革試點的通知》，其中“探索流動人口子女在流入地平等接受義務教育和參加升學考試的辦法”被列入基礎教育綜合改革試點的內容。2012年6月14日，教育部發布的《國家教育事業發展第十二個五年規劃》明確規定，切實保障進城務工人員隨遷子女就學，推動各地制定非戶籍常住人口在流入地接受高中階段教育，省內流動人口就地參加高考升學以及省外常住非戶籍人口在居住地參加高考升學的辦法。2012年8月，國務院辦公廳轉發教育部、國家發改委、公安部和人力資資源社會保障部四部委《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》，明確規定了做好進城務工人員隨遷子女升學考試工作的主要原則，要求各省、自治區和直轄市人民政府因地制宜地制定進城務工人員隨遷子女升學考試的具體政策，并于2012年年底前出臺方案。

《中華人民共和國教育法》明確規定，公民不分性別、職業、財產狀況等，依法享有平等的受教育機會。中央制定的異地高考政策具有保障弱勢群體利益的特征，尤其是對進城務工人員隨遷子女的關照已成為異地高考政策的關鍵點，可以看出這一政策對教育公平的重視，對隨遷子女受教育權的保障。由于各省市情況的不同，中央制定的政策極具概括性和抽象性，因此要求各省、自治區和直轄市人民政府因地制宜制定隨遷子女升學考試的具體政策。理論上講，地方制定的政策應在保持靈活性的前提下貫徹中央政府的意志，保障隨遷子女的受教育權，促進教育公平。考慮到異地高考的復雜性，就必然要設置相應的準入條件。但是，各地異地高考政策在避免高考移民現象的同時要注重保障弱勢群體的利益。從教育公平的角度來看，起點公平是過程公平和結果公平的基礎，只要當隨遷子女能和當地家庭的子女享受同等的待遇、獲得同樣的資源、擁有同等的競爭機會時才能保障起點公平。

為了保護進城務工子女受教育權不受侵犯，國家制定了異地高考政策，但只是宏觀地進行政策設計，要求各地區因地制宜制定細節，但這種權力下放成為地方政府當地利益的保護傘，并沒有切實解決問題。面對中央政府制定的異地高考政策，各地積極響應，制定實施細則，但是所謂的具體政策只是不觸動既得利益基礎上做出的少許利益讓步，政策并沒有得到有效落實。究其根源，一是與現行的城鄉二元制度相關，戶籍制度的弊端日益突出才會有越來越多的進城務工人員隨遷子女異地高考問題，但是戶籍制度的改革并非易事，戶籍制度的問題成為異地高考最大的制度性障礙；二是與現行的財稅制度相關，中央政府對地方政府提出管理上的要求，但是沒有明確中央政府的財政責任。就現實情況來看，各地教育資源的有限性和人們對教育資源需求的無限性本身就是根深蒂固的矛盾和沖突，當地子女的教育問題仍處于尚待解決的狀態，何況是外來隨遷子女的教育問題。受宏觀財稅制度和教育投入體制雙重約束的地方政府往往無法解決隨遷子女的教育經費問題，因而從自身利益出發，通過象征性決策等方式制定具有地方保護主義特征的政策。

分析2017年各省、自治區和直轄市的最新異地高考政策文本，發現其政策主要包括三個方面：一是父母或其他合法監護人準許條件，二是考生準許條件，三是報考指南等相關細則。其中，父母或其他合法監護人準許條件和學生準許條件是異地高考最主要的兩個條件政策。

（一） 父母或其他合法監護人準許條件

關于父母或其他合法監護人準許條件，主要包括對父母的住所、工作、繳納社會保險和養老保險所作的規定。

關于父母住所條件。廣東省、安徽省、新疆維吾爾自治區、河南省、重慶市、陜西等地要求父母具有合法穩定住所。北京市除要求有合法穩定住所還要求進城務工人員持有在有效期內的北京市暫住證或有效居住登記卡、居住證或工作居住證。江蘇省、遼寧省、黑龍江省、湖南省、湖北省、內蒙古自治區等地在報名條件中明確規定合法穩定住所包含租賃。除規定合法穩定住所外，上海市的條件為：考生為積分達到標準分值的《上海市居住證》持證人的同住子女，且父母一方連續持有《上海市居住證》3年。根據對政策的整理發現，關于父母住所的規定不同地區之間的差異較大。有些地區已明確表明父母擁有合法穩定住所（含租賃），與之相對，有些經濟發達地區，住所十分昂貴，在報名條件中并沒有標明含租賃，這就為隨遷子女的高考設置了高門檻。關于父母工作條件。廣東省、江蘇省、安徽省、遼寧省、黑龍江省、云南省、湖北省、河南省、重慶市、內蒙古自治區、寧夏回族自治區、山西省等地均要求父母具有合法穩定職業，還有一些地區如北京市、新疆維吾爾自治區和寧夏回族自治區要求具有六年及以上合法穩定職業。關于父母繳納社保、養老保險或醫療保險條件。北京市要求進城務工人員在京連續繳納社會保險中的基本養老保險或基本醫療保險已滿六年；廣東省要求父母在廣東擁有三年的社保；新疆維吾爾自治區要求父母有在疆三年及以上社保繳費記錄或納稅證明；云南省要求考生父母有社保繳費記錄；內蒙古自治區要求家長在內蒙古自治區納稅或按國家規定參加社會保險滿3年；寧夏回族自治區要求父母在寧夏累計繳納3年以上社會保險參保費；陜西省要求父母或法定監護人按照國家規定在陜繳納職工基本養老保險3年以上（含3年）。endprint

根據各地政策文本中父母準入的規定可以看出，無論是合法穩定住所，還是穩定工作亦或者繳納社保情況，對進城務工人員來說都是難以跨越的門檻。一線城市的房價飛速增長，非一般人能夠負擔得起，尤其是對于外來的只能解決溫飽問題的農民工而言更是難以承受。“合法穩定的工作”這個看似不高的條件，對于農民工群體而言卻是難以達到。農民工群體的職業極具流動性和臨時性，基本難以保證有一份收入可觀的穩定工作，要求穩定并且具有年限要求顯然背離了農民工群體的實際情況。對農民工群體而言，工作是為了謀生，參保作為一個保障手段很難引起務工人員的注意，他們作為城市中的弱勢群體很少有人會繳納社保。同時企業為了謀求自身利益最大化，部分企業在交納社保時會欺瞞少交；同時，部分企業以不繳納保險作為雇傭農民工的條件，不少農民工為了謀取工作，不得不放棄這一權利。因而多數農民工子女因條件不符合在本地高考被拒絕，這對隨遷子女而言是極大的不公平。

（二） 考生準許條件

北京市、廣東省、江蘇省、遼寧省、黑龍江省、福建省、山東省、吉林省、上海市、湖北省、河南省、重慶市、內蒙古自治區、甘肅省等地均要求考生在遷入地取得普通高中學籍并具有完整的普通高中學習經歷。海南省規定“完整學籍；連續就讀6年”；安徽省規定“完整學籍；二代居民身份證”并規定“學籍證明有效”；新疆維吾爾自治區規定“連續實質性就讀6年，有6年完整學籍，有新疆初中畢業證書、中考成績，有三次及以上參加普通高中學業水平考試的經歷”。

對于當地政府來說，為了有效避免高考移民需要對隨遷子女的學籍做一些規定，對于隨遷子女來說，有三年完整的高中學歷實屬不易，如果需要其具有完整學籍，基本是難以達到的要求。從現實情況考慮，隨遷子女隨父母進城，其學業必然因父母工作具有流動性而具有不穩定性，所以多數地區的異地高考政策對隨遷子女學籍的要求是不合理的也是不公平的。

二、 異地高考政策的內容改進

異地高考政策的初衷是解決隨遷子女的教育問題，只有當政策措施真正有效落實時，異地高考政策才能充分保障隨遷子女的受教育權，減少留守兒童的數量，縮短地區之間的教育差距。

一方面要適當降低異地高考的準許條件。為異地高考設置標準是必要的，但要充分考慮隨遷子女的受教育問題，為此適當降低要求是十分必要的，尤其是像北京市、廣東省等人口流動頻繁的地區，更應該注重隨遷子女受教育權的保障。關于住房問題，有合法穩定的住所，應著重強調含有租賃。只要有租賃的住所都應該納入政策中加以考慮。關于工作問題，只要有合法穩定的職業都應該是可以的。畢竟流動人口工作的流動性較大，嚴格要求具有幾年穩定工作是不合理的，只要是長期在此務工的人員，其子女都可以有在當地高考的資格。至于父母繳納社會保險、養老保險等，應該適當放寬，甚至是取消該項條件。繳納6年社會保險，對于務工人員來說是很難達到的，畢竟流動人口在很大程度上經濟水平相對較低，學歷較低，外出務工只求能有一份收入可觀的工作，五險一金是一種奢侈品。對于考生而言，只要具有完整的高中學習經歷或是初高中經歷都可以在避免高考移民的前提下降低異地高考的門檻，給予更多隨遷子女受教育的機會。

另一方面，需要注意的是異地高考政策涉及政治、經濟、生活的諸多方面，因而隨遷子女的受教育問題不是僅靠異地高考政策能完全解決的，其背后的城鄉二元制才是造成地區差距最根本的原因，戶籍制度的改革、弱勢群體的補償、高考制度的改革、財稅制度的改革等問題都需要解決。中國當前以戶籍制度為基礎的高考制度是時代的產物，但面對新的形勢與挑戰，迫切需要改革，應該逐漸以學籍代替戶籍作為高考的依據和招生指標分配的依據，高考錄取政策要同時進行改革，打破以往的省際內分地區劃線政策，與異地高考政策同步改革。同時應該注意隨遷子女的教育經費問題。中央政府要建立經費保障機制，明確規定隨遷子女的教育經費分擔比例，并且要加大對隨遷子女集中地區的教育財政轉移支付力度，以減輕流入地政府過重的財政負擔。中央政府也可考慮允許流入地政府從土地開發和增值稅中切出相應比例用于農民工子女的義務教育；或從外來人口繳納的工商稅、房租及購房稅中提取一部分作為農民工子女的義務教育經費，以確保農民工子女教育經費的穩定來源。應該看到的是，異地高考政策雖然在執行時出現了一些問題，結果也許不盡如人意，但值得注意的是，該項政策向補償弱勢群體、追求教育公平邁出了重要一步。

參考文獻：

[1]邢海燕.“異地高考”政策與弱勢群體關懷[J].教育與考試，2014（6）：25-28.

[2]祁型雨.我國就近入學政策分析——兼談對農民工子女就近入學權益的維護[J].教育科學研究，2010（7）：5-9.

作者簡介：

任茹慧，祁型雨，遼寧省沈陽市，沈陽師范大學。endprint