新時期對建設項目后評價的思考

文/熊吉安

一、引言

隨著我國經濟社會進入高質量發展的“新時代”，對提高政府投資決策水平和投資效益提出了更高要求。建設項目后評價作為工程項目全生命周期管理的重要環節，通過檢查總結投資活動，從而確定投資預期的目標是否達到、項目是否合理有效、項目的主要效益和效果指標是否實現，并通過分析評價，找出項目成敗的原因，總結經驗教訓，及時有效地進行信息反饋，為指導未來項目的決策、提高投資管理水平提出建議，最終實現提高投資效益的目的。

本文以《國家發展改革委關于印發中央政府投資項目后評價管理辦法和中央政府投資項目后評價報告編制大綱（試行）的通知》（發改投資﹝2014﹞2129號）為主要政策依據，結合建設項目開展后評價的實際情況，通過分析建設項目后評價工作推行情況，探討完善我國建設項目后評價工作的對策措施。

二、投資建設項目后評價工作的推行過程

20世紀80年代初期，原國家計劃委員會（以下簡稱計委）將國外進行的項目后評價與可行性研究方法引入我國，組織開展理論和方法研究工作，并選擇部分項目進行試點。中國國際工程咨詢公司和國家開發銀行先后成立了后評價局，并對原國家計委下達的農業、交通、能源、衛生等行業部分重點建設項目開展后評價。1995 年，國家開發銀行出臺《國家開發銀行貸款項目后評價管理暫行辦法》(開行政法﹝1995﹞157號)。1996 年，交通部發布《公路建設項目后評價報告編制辦法》和《公路建設項目后評價工作管理辦法》(交計發﹝1996﹞1130號)。2004年，國務院《關于投資體制改革的決定》（國發﹝2004﹞20號）提出“建立政府投資項目后評價制度”。2005年，國有資產管理委員會頒布《中央企業固定資產投資項目后評價工作指南》。2008年，國家發展和改革委員會（以下簡稱發改委）制定出臺了《中央政府投資項目后評價管理辦法（試行）》（發改投資﹝2008﹞2959號），2014年《國家發展改革委關于印發中央政府投資項目后評價管理辦法和中央政府投資項目后評價報告編制大綱（試行）的通知》（發改投資﹝2014﹞2129號），對中央政府投資項目后評價工作程序、后評價管理和監督、后評價成果應用作了明確規范。《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發﹝2016﹞18號）在“加強政府投資事中事后監管”部分，再次提出“建立后評價制度”。《中央企業投資監督管理辦法》（國有資產監督管理委員會令第34號）第二十一條對后評價工作進行了明確的要求，作為投資事后管理的措施。這些政策和措施的出臺，體現了黨中央、國務院對后評價工作的重視。

在國家后評價有關政策的指導和推動下，一些地方紛紛開展了投資項目后評價工作。中央駐滇企業、云南省有關單位部門也先后開展了投資建設項目后評價的相關研究。例如，云南省財政廳在2005年聯合昆明理工大學及中介機構成立課題組，推出了《云南省財政支出基本建設項目績效評價工作指南》，率先在全國探索出了一整套切實可行的財政支出基本建設項目績效評價方法，也為云南省項目后評價工作的研究與開展奠定了基礎。2009年8月，云南省發展和改革委員會頒布了《云南省發展和改革委員會關于印發云南省政府投資項目后評價實施辦法（試行）的通知》（云發改投資﹝2009﹞1656號），對云南省政府投資項目后評價的定義、評價的主要依據和內容、評價指標、評價程序和監督管理等內容進行了規定。

三、目前建設項目后評價存在的問題

（一）對后評價工作重視不夠，工作開展不足

盡管國務院、國家部委及各地出臺文件，對后評價工作進行了制度安排，但是由于后評價工作是在項目建成后開展的工作，其作用更多地體現在為今后科學決策提供借鑒，因此地方各部門對后評價工作重視程度不夠，開展后評價工作情況并不理想，加之對后評價工作是否開展，以及開展成效等方面沒有約束性要求，后評價作為一項制度性安排尚未真正建立起來。

（二）項目后評價工作配套系統不完善

我國建設項目后評價工作開展了多年，相應的制度也已經建立，國家發改委陸續出臺了建設項目后評價的政策，明確了程序、成果應用、監督管理等內容。但目前圍繞后評價開展的配套體系不完善，對后評價工作健康發展帶來不利影響。

一是缺乏權威的專業機構。與發達國家相比，目前還沒有統一的后評價管理體系和國家層次的后評價專業技術組織，缺乏一個權威的技術評價機構對全國的評價工作進行指導和管理，帶動全國范圍內的政府投資項目后評價工作更快速、健康地發展。

二是后評價專業技術人員短缺，系統的專業培訓不足。目前，主要以從事項目前期工作的工程咨詢機構承擔項目后評價工作，大量原來從事項目前期分析評價的人員進入后評價領域，其評價的視角、分析的能力、方法的掌握、理念的認知、工作經驗等都與后評價工作的要求有差距，甚至一些根本沒有專業經驗的組織和人員也參與后評價相關工作，制約著政府投資項目后評價工作健康發展。

三是評價中介機構選取難以有效保障。如何選擇后評價機構沒有相應的技術和指標體系，也沒有針對項目后評價的專門資質設置，在選擇后評價中介機構時，主要采用比選的方式，評價方法單一。沒有和后評價工作相對應的咨詢工作取費標準，后評價經費沒有保障。通過比選和試點項目的方法，發現承擔后評價的工程咨詢機構在制定后評價實施方案、編制后評價指標體系、以及對后評價的理論和國際上成熟模式的了解等方面仍需進一步的提高。

（三）評價指標體系體現可持續效果有待加強

目前我國對政府投資項目后評價的內容，主要集中于工程技術和財務效益，重點放在經濟效益后評價方面，項目投產運營后對周圍的社會影響和環境影響分析較少，可持續性發展層面的分析更是屈指可數，缺乏系統性的研究。現行評價體系存在兩個方面的不足, 一是缺乏明確的評價指標體系, 二是沒有對目標自身的評價。指標體系缺乏或不明確, 后評價難免會出現偏差, 可能失去了持續性評價的本義; 另外, 現行評價體系隱含了一個重要前提: 實施后評價的項目目標均科學合理, 而現行體系能夠得出的評價結論可能僅限于項目目標與其環境的適配性這一邏輯層面, 對于項目目標自身這一邏輯層面, 則未予考慮。

另外，政府投資項目由于其特殊性，不能仿照一般的工程項目重點評價項目取得的經濟效益，其投資成功度更多地表現為社會公眾的滿意度、認可度和項目的可持續效果，大型政府投資項目還包括政治效果和國防效果，所以應采用科學規范的后評價方法對政府投資項目進行全面的分析評價。

（四）后評價成果管理不到位，應用價值未體現

后評價成果中蘊含大量的信息，政府投資項目在建設過程中，由于面臨技術或管理問題，會研究出很多創新，積累大量的經驗，通過竣工驗收為項目后評價提供基礎資料。在后評價報告的總結和反饋中，大量的創新知識和信息可以被收集整理，后評價成果要反饋到有關領導、項目管理部門、項目前期咨詢評估等單位，為同類政府投資項目提供參考。盡管在管理辦法中規定了后評價的成果管理制度，但由于缺乏信息管理的有效途徑和方式，對項目后評價的成果沒有統一的管理和應用。地方管理部門缺乏交流合作，信息無法擴展，使所取得的經驗教訓往往流于形式上的總結，并沒有引起相關領導和單位足夠的重視，對相關的咨詢研究機構沒有起到應有的借鑒參考作用。

四、完善我國建設項目后評價對策措施

（一）提高對后評價工作重視，推進后評價制度落實

各級各有關部門應高度重視后評價工作，把它與項目前期工作同等對待，將其作為提高投資決策水平的重要抓手，要積極研究建立后評價制度的具體措施，科學制定并積極落實后評價工作計劃，明確后評價的項目，探索推進后評價工作約束化的有效手段。

（二）建立健全建設項目后評價工作配套系統

一是推進權威的技術評價機構建設。根據我國開展后評價工作的實際狀況及現實可能性，大力扶持項目后評價技術機構的發展，逐步建立起由中央權威性評價技術機構，地區或行業組織管理機構及執行部門構成的三級管理體系，確保后評價的科學化、規范化和法律化。編制出臺后評價參數和評價辦法，確定后評價范圍和深度，指導下一層面后評價工作，收集、匯總后評價成果，并及時向有關決策部門、項目有關各方反饋。強化各級發展改革部門后評價工作的牽頭和組織職能，制定后評價工作計劃，為項目后評價提供組織保障。

二是建立健全項目后評價人員培訓機制。為確保項目后評價的獨立、客觀、公正，充分利用社會力量，盡快建立項目后評價從業人員的培訓機制，使后評價培訓工作系統化、制度化、規范化，打造素質過硬、技術精湛的專業人才隊伍。具體可以構建三級培訓體系：(1)在后評價領導機構下設“后評價培訓指導小組”，該小組主要由后評價專家組成，為后評價培訓工作的規劃、實施提出咨詢意見；(2)在各地區、各部門組建的后評價管理機構中設立后評價培訓管理辦公室，具體負責傳達和執行上級培訓指示和該地區、部門的后評價人員培訓工作；(3)由高校、學術團體、咨詢中介機構構成的負責具體培訓工作的機構，組織培訓從事后評價工作的人員。另外，在高校設立專門的后評價專業，培養此領域的專業人員，并與相關單位進行合作，共同培養，提供學生實習機會，增強學生理論與實際結合的能力。

三是建立科學的后評價機構選擇機制。為提高后評價工作質量，建立一套行之有效的后評價機構選擇辦法十分必要。探索建立全國后評價信息平臺，所有參與后評價的機構必須在該信息平臺備案，后評價成果在信息平臺公布(涉及項目敏感或國家有關秘密不宜公開的除外)，為后評價組織單位提供充分的選擇條件，促進后評價機構靠實力求生存、求發展。

四是明確后評價經費來源，實現取費標準化。結合我國實情，確定建設項目后評價的經費來源和取費標準。各級政府應將后評價經費納入項目投資費用當中，取費標準根據項目的類型、規模確定，明確后評價經費占投資額比重。另外，可設立專門的后評價工作資金，對重大項目的后評價經費做到專項撥款、專款專用，使后評價工作經費有保障、有標準。

（三）完善建設項目后評價指標體系

科學的后評價指標體系是反映項目效果好壞的衡量器，也是影響后評價質量的重要因素,直接影響到后評價結論的科學性、客觀性及決策指導性。項目的后評價計劃應從較長遠的角度和更高的層次上來考慮, 合理安排項目的后評價, 使之與企業的長遠目標結合起來。雖然后評價指標多數與前期評價相似，但由于后評價是對從立項決策、設計、施工乃至整個生產經營過程的評價，這就決定了其評價指標的多樣性和復雜性。在確立后評價指標時不能僅限于前期評價的指標，還應根據項目不同，后評價要求不同而有所側重。發揮后評價機構的作用，充分利用已經取得的成果，在總結經驗的基礎上，從社會公眾的滿意度、認可度和項目的可持續效果，大型政府投資項目還包括政治效果和國防效果等方面進行全面系統分析，完善后評價指標體系。

（四）完善建設項目后評價成果的反饋和擴散機制，建立政府投資項目后評價信息管理系統

建設項目后評價成果的反饋機制是后評價中的信息傳輸通道，起著承上啟下的作用。完善政府投資項目后評價成果反饋機制，充分發揮后評價成果對未來新建項目的指導和借鑒作用，后評價的反饋形式可以采取出版物、成果反饋討論會、內部培訓、組織經驗交流學習、建立成果交流推廣信息平臺等幾種形式，實現評價成果共享。在反饋成果應用上，作為規劃制定、項目審批、投資決策、人員績效考核的重要參考依據，以利于總結出來的經驗得到推廣，教訓得以吸取，合理建議得到采納，防止錯誤重演，最終使后評價成果變為社會財富，產生社會效益。

盡快建立政府投資項目后評價信息管理系統，保存各種后評價資料信息，加強后評價成果的管理和使用，積累各種素材，總結各類項目實施經驗，為決策部門隨時調用提供便利條件。充分發揮后評價成果的指導和借鑒作用，提高政府投資項目的決策和管理水平以及政府性資金的使用效益。