污水處理廠存量項目改擴建工程PPP咨詢案例淺析

文/張融

一、引言

本文以筆者主持的某縣污水處理廠存量項目改擴建工程的全過程PPP咨詢業務為案例。此項目已于2017年中旬組建了項目公司（即SPV公司），開始了改擴建的實施工作。在本項目咨詢過程中，筆者發現了存量項目存在的一些問題，希望與大家一起探討、學習。

二、工程基本情況

2007年，某縣人民政府、某區人民政府和某環保企業簽訂了“某市第二污水處理廠工程建設、運營和移交特許權協議”（以下簡稱“BOT協議”），約定合作期限30年，到期后污水處理廠無償移交給政府或其指定的接受方；具體實施過程為一、二期分期建設，總規模日處理量為6萬噸/日，先期投資、建設、運營第一期工程，設計日處理量為3萬噸/日，排放標準為《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）中一級B標準。2011年，某區人民政府退出BOT協議，由某縣人民政府和某環保企業繼續履行。

當前由于人口與經濟的發展，一期工程已不能滿足當地經濟社會發展的需求，故根據BOT協議啟動二期工程；又由于相關的環保要求，排放標準由一級B調整為一級A標準，因此同步進行一期提標工程。

三、PPP咨詢主要方案

(一)PPP模式選擇

與傳統模式相比，采用PPP模式是形成了“一個項目兩個業主”的局面，需通過PPP合同對技術界面、管理界面和責任界面進行合理協調和安排，保證項目順利實施。從建設、運營收益考慮，本項目對私人資本有較大吸引力，較易進行債務融資，并且項目成本相對穩定，更易預見，能加快項目建設的進程，更早投入運營，就能更早帶來社會效益，獲得社會效益時間價值。綜合分析，本項目擬采用BOT的模式，延續、完善原“BOT協議”。

(二)結構設計

基于BOT協議的相關內容和某縣人民政府的組織機構特點，本項目繼續采用BOT、TOT相結合模式運作。合同關系和結構設計如上圖所示。

(三)建設標準和工藝技術要求

充分考慮污水處理廠一期工程以往水質波動情況，合理設計污水處理廠二期擴建工程進水水質，進水水質中主要污染物濃度不低于可研設計標準。根據項目立項批復意見，污水處理廠一、二期提標和二期擴建工程設計、建設和驗收需滿足《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(GBl8918—2002)一級A標準。

污水處理技術須采用“A2/O+深度處理”，項目公司可結合工程可研文件，根據經驗和污水處理廠一期工程進水水質特點設計工藝流程，選擇成熟、穩定、可靠的處理方案，確保出水水質穩定達標。

污水廠工程施工及驗收應滿足《城市污水處理廠工程質量驗收規范(GB50334—2002)》及國家相關規范的要求。

(四)污水處理服務費的計算與支付

1.月實際處理量＜月實際進水水量≤月保底水量

污水處理服務費=月保底水量×污水處理價格

月保底水量=月正常商業運行天數（即扣除當月發生不可抗力和暫停的天數)×3.00（或4.05）

2.設計處理量的1.1倍≥月實際處理量≥月保底水量

污水處理服務費=月實際處理量×污水處理價格

3.月實際處理量若超過設計處理規模的1.1倍但不超過設計的最大處理負荷[指安全系數對應負荷]，超出設計能力1.1倍的部分為“超設計水量”。

超設計水量污水處理服務費=超設計水量×污水處理價格×50%[約為變動成本及利潤占水價的比例]。

4.某運營日若實際進水量超過設計的最大處理負荷，項目公司應立即通知縣住建部門，并啟動緊急應急預案，根據縣住建部門要求進行處理。

(五)風險分配

風險分配方案以風險最優分配原則為核心，按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制、項目公司風險管理能力等要素，在政府和項目公司間合理分配項目風險。

各項風險因素結合政府、社會資本、項目公司各方權責利關系進行分配，制定風險分擔分配框架。

四、問題與思考

(一)存量項目與前期、現狀的關系

本項目屬于存量項目，其中涉及前期的一期BOT的3萬噸/天污水處理，以及本次擴建的3萬噸/天污水處理工程，因此厘清其中的關系，特別是從法律層面核準相關各利益方的權利和義務尤為重要。

(二)本項目的實施機構

根據《財政部政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金﹝2014﹞113號)的要求，政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構。目前縣政府確定由縣住房和建設部門作為本項目的實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作，建議縣政府及時補充相關授權文件。

(三)項目移交

本項目的存量工程，污水處理廠一期工程由項目公司建設、運營、維護，本實施方案為原“BOT協議”的補充和完善。而兩個污水提升泵站為先政府投資建設，后交予項目公司委托運營。

(四)將政府付費責任納入財政預算及財政中長期規劃

根據財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金﹝2015﹞21號)等文件的要求，對于通過財政承受能力論證后，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將PPP項目財政支出責任納入預算統籌安排。

建議縣政府在招標前將本項目中的政府付費責任納入全縣中長期財政預算，并經縣人大審議通過。

五、結論

在本項目實施過程中，筆者在以下方面感觸頗深：

(一)前期“盡職調查、資產評估”的重要性

依據財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）需“嚴格新項目入庫標準”，其中明確了“涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續的”不得入庫。從項目實踐角度上來看，這方面的工作做細做扎實，對此類項目后期的開展具有事半功倍的重要效果。

(二)摸底社會資本，對接其實際需求

在項目操作過程中，公開廣泛聽取各潛在社會資本的合理訴求，以期項目具備充分的可競爭性，這對項目后期的社會資本選擇及談判具有良好的優勢條件，同時也更加契合《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金﹝2015﹞167號）中“定性評價指標”中關于“潛在競爭程度”的指標需求。

(三)項目捆綁，以及付費來源的深度挖掘

在本項目謀劃過程中，不能只關注提標改造的工程，要充分考慮與擴建工程相結合，以期增加項目的收益來源和收益水平，能夠為降低政府補貼做好充分的前期工作；同時在類型上，也盡量多選取相類似，或者在區域上，多選取相銜接的項目，這樣能夠更加提高項目的吸引力，也能夠為項目吸引來更適合的“金鳳凰”，這樣為項目的順利實施做好充分的前提準備。