經濟新常態下地方政府融資平臺轉型發展思路研究

文/陳軍偉

伴隨我國改革開放和投融資體制改革，地方政府融資平臺為我國經濟發展提供了強大的資金支持。然而，隨著經濟發展動力的轉型，地方政府的重心由項目建設向市場化運作轉變，面對隨之而來的生存壓力，地方政府融資平臺轉型就顯得必要而迫切。

一、地方政府融資平臺轉型的必要性

與其他國有企業相比，地方政府融資平臺具有“發展為融資、資產多公益、經營偏執行、考核重規?！钡奶攸c，作為獨立于政府財政收支系統之外的重要資金供應主體，以融資為核心，為政府項目建設提供了強有力的支撐。這種以“政府決策、平臺融資、市場運作、財政保障”為典型代表的地方政府投融資模式，盡管形式上由市場主體企業進行融資，但本質上仍然是財政兜底。在傳統的政府投資驅動經濟增長背景下，以平臺貸款為主要形式，使得政府隱性債務大量聚集，政府債務風險高企，局部區域風險和系統性風險一觸即發。隨著我國進入經濟新常態，尤其是經濟增長動力從要素驅動、投資驅動向創新驅動轉變，以2013年政府債務排查為界點，我國開始強制規范地方政府融資行為，明確融資平臺脫鉤轉型，無論是PPP模式還是政府購買服務的探索，都在顯示中央“政府債務隔離、資金融通合法、風險限額可控”的決心。在地方政府嚴禁對平臺融資兜底和中央不會對地方政府兜底的政策下，當前融資平臺的發展環境已經發生變化，全方位轉型發展迫在眉睫。

二、當前平臺公司政策導向

（一）防范地方政府債務風險是推動融資平臺政策轉變的初衷

地方政府融資平臺政策轉變的起點是國內外專家學者和社會大眾對政府債務風險，尤其是對由財政兜底的平臺融資所形成的隱性債務規模的擔憂。根據銀監會的統計，截至2017年末，全國地方政府融資平臺11734家。其中，監測類平臺（已退出平臺、納入一般公司類貸款管理）2549家，占地方政府融資平臺總數的21.7%；監管類平臺（仍按平臺貸款管理）9185家，占地方政府融資平臺總數的78.3%。2015年之后，地方融資平臺舉債規模仍然持續增長，并未得到有效控制。根據統計數據，2015年和2016年，地方融資平臺通過債券市場舉債規模達到4.21萬億，而這些只是通過債券市場舉債的規模，還沒有包括通過銀行貸款、信托、理財等其他方式的融資。由于大量隱性債務的存在，地方政府融資平臺已經成為當前防范地方政府政府債務風險的重要一環。

（二）剝離政府融資職能和獨立市場化運營成為政策重點

自2014年以來，為了防范地方政府債務風險，地方政府平臺公司的轉型發展逐漸加快，各類政策頻出，強制剝離政府融資職能和實現獨立市場化運營成為政策重點。2014年9月21日，國務院辦公廳印發《國務院關于加強地方政府性債務管理意見》（國發﹝2014﹞43號），明確提出剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。2015年12月21日，財政部印發《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預﹝2015﹞225號），進一步強調取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經營收益和現金流的融資平臺公司市場化轉型改制。2017年4月26日，財政部印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預﹝2017﹞50號），要求推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。

（三）推動平臺定位由“融資”向“發展”轉型成為現實選擇

根據目前出臺的各類政策，一方面，國家對融資平臺的融資職能強制剝離，既是在形式上明確政府融資平臺不再承擔政府融資職能，也有意推動社會形成平臺債務和政府債務無關的廣泛認知，打破銀行等金融機構對平臺融資由財政兜底的幻想，實現中央領導下的財政體系、銀行為主的金融體系、龐大的地方政府平臺體系互相獨立合法運作；另一方面，國家對融資平臺的融資職能剝離，不是禁止地方平臺所有融資，對于已經剝離政府融資職能為了發展目的的融資行為，則沒有過多的限制，所有的政策導向都旨在鼓勵“地方政府融資平臺”向“地方政府發展平臺”轉變。

三、平臺公司轉型發展思路

（一）轉型的目的既是發展更是生存

政策已經為融資平臺的轉型發展指明了方向，地方政府融資平臺向地方發展平臺轉變不僅是落實政策的需要，更是平臺發展的現實需要。投資驅動轉向創新驅動的經濟新常態決定了，一方面，政府基礎設施投資拉動GDP必須向市場經濟要素驅動轉型，對地方政府融資平臺成立初衷（服務地方政府項目建設）產生實質性影響；另一方面，政府指令性生產運營必須向市場主體自主發展轉型，對地方政府融資平臺經營內容（執行政府項目）產生實質性影響；最后，政府多平臺承載建設必須向優質平臺培育轉型，對地方政府融資平臺數量（分領域多平臺）產生實質性影響。當政府融資平臺的立足基礎、運營基礎和存在意義都已經發生了變化，轉型的目的也將從發展提升到了生存的高度，“不轉而亡”將成為融資平臺面臨的嚴峻現實。

圖1 融資平臺公司轉型發展框架設計

（二）轉型的核心是“一個政府核心和四個轉變”

當單一層面的轉型優化無法支撐地方政府融資平臺發展時，全方位的轉型成為支撐發展的最佳途徑。必須始終明確和堅持的轉型既不是要脫離政府，超越權限而進行決策；更不是不聽政府指揮，成為徹底的自由市場主體；轉型要以政府為核心，實現“四個轉變”，即從被動融資轉變為資金儲備，立足長遠、服務政府決策；從執行項目轉變為項目謀劃，立足項目自身、服務項目建設；從資源優勢轉變為市場優勢，立足培育市場競爭力、引導資源開發；從政府需要轉變為自我發展，尋求政府和自我發展的科學平衡，以此實現融資、投資、業務、定位四個方面的有效轉型。將平臺公司打造成為政府推動區域發展的重要力量、政府調控政策的有效通道以及經濟增長的助推器、增長點和創新載體。（見圖1）

（三）轉型的路徑是職能延伸和格局放大

傳統的融資平臺以政府決策為核心，形成的是以“需求——資源——融資——項目”為主要方式的投融資職能和政府決策支撐小體系。為了滿足政府項目建設需要，從資金需求出發，通過政府注入資源奠定融資基礎，通過融資實現政府項目建設。平臺公司的轉型不是摒棄原來的體系重起爐灶，而是在原有體系的基礎上，進一步延伸和優化職能，逐漸放大格局，形成以“發展——項目——優勢——資金”為主要方式的支撐發展職能和政府決策支撐大格局。在新的格局框架內，重在從平臺公司自我發展出發，通過項目謀劃創造自身市場優勢，培育市場競爭力和自我造血功能，形成強大的自有資金儲備，主動服務政府的各項決策部署。

四、平臺公司轉型發展的重點任務

（一）聚焦轉型發展重點，全面布局“五路同進、三力共筑”

當明確了地方政府融資平臺轉型思路和路徑，對轉型重點任務的把握將是轉型成功的關鍵。圍繞“發展——項目——優勢——資金”現實路徑，轉型的重心演變為“五路同進、三力共筑”，全方位布局“五路共進”，積極推進“頂層設計、投資論證、業務優化、培育優勢、儲備資金”，實現“宏觀微觀相結合、論證和實踐相依托、業務和優勢相支撐、發展和資金相匹配”的良好的發展架構；全方位實施“三力共筑”，著力打造“政府決策支撐力、自我發展競爭力、重大項目推動力”，實現平臺公司對政府決策全方位、全過程的支撐力；實現平臺公司自我發展創新動力和內生驅動的強大市場競爭力；實現平臺公司資金儲備內部滾動和良性循環的新型項目推動力。

（二）強化頂層設計，科學制定平臺公司發展戰略

頂層設計的作用是統攬全局和協調各方，直接體現是發展戰略。地方政府融資平臺頂層設計的核心要義是“與政府脫而不離、與市場爭而有矩、與投資行而有謀、與資金為而自承”，始終堅持為政府決策服務的核心，正視融資剝離的正面激勵效應，以退為進，充分利用融資剝離倒逼全方位的政府決策服務的機遇；始終堅持市場規律辦事，充分參與市場競爭，激發內在發展活力，正視國資身份形象，有所為有所不為，不借助政府資源到處出擊，不為市場而市場；始終堅持項目建設重心，堅決落實政府項目決策，正視執行的重要意義，主動積極參與項目謀劃，以提前謀劃支撐更好地貫徹執行，以貫徹執行強化項目謀劃能力；始終堅持資金為王，建立資金內外部良性流動渠道，正視風險成本自我承擔的現實，培育發展資金池，健全資金主體責任意識，推動資金自我平衡。

（三）實施投資論證和業務優化，提升平臺公司決策支撐力

實施投資論證和業務優化是平臺公司服務和支撐政府項目決策和宏觀調控的重要途徑。一方面，投資論證的意義在于更好地服務政府基礎設施和公共服務項目，以投資引導融資，以論證優化執行，通過研究最新投融資政策，分析國內外市場環境，在做好項目執行的同時，積極主動謀劃、論證與區域經濟社會發展相關的重大項目，充分參與政府的項目謀劃過程，更好地支撐政府項目決策。另一方面，業務優化的意義則是更好地服務政府對經濟發展的調控，將平臺公司的自身發展和政府政策傳遞緊密相連，是平臺公司成為服務地方經濟發展的重要力量，通過執行政府的各項戰略部署，實施對重點行業領域的投資、兼并和重組，發揮行業調節的傳遞通道作用，有效地支撐政府調控決策。

（四）著力優勢培育，構建平臺公司自我發展競爭力

核心競爭力的形成是市場經濟環境下平臺公司產生內生發展動力的關鍵。構建平臺公司核心競爭力的關鍵是培育優勢，既充分放大平臺企業依托政府資源形成的獨特優勢，又著力實現作為市場主體應對市場競爭必要的市場優勢。一方面，發揮既有政府資源優勢，利用政府層面資源的絕對優勢，積極培育國企層面平臺公司獨特的比較優勢。另一方面，發揮既有的平臺優勢、政策優勢等，挖掘人才優勢、管理優勢、項目優勢，著力形成基于資源的規模優勢、基于平臺的載體優勢、基于政策的產業優勢、基于人才的創新優勢、基于管理的組織優勢、基于項目的運營優勢，著力形成市場層面平臺公司強大的比較優勢，為平臺公司成為政府決策服務的強有力支撐奠定基礎。

（五）優化資金管理，增強平臺公司重大項目推動力

傳統的融資平臺將資金作為中心，一切的運作都是為了資金而安排。融資平臺轉型的重點則是將資金作為發展的成果，使資金供給成為發展的衍生功能。一方面，實施資金儲備戰略，以平臺公司自身的發展創造充足的現金流，培育服務政府項目實施的儲備資金池，將發展的成果以資金支持的形式直接服務于政府決策，實現資金的企業內部儲備，依托項目論證，將資金供給前置于項目的前期謀劃之中，形成項目謀劃和融資方案的合二為一，以資金內置推動項目建設。另一方面，以資本增值創造循環可再生資金，將外部資金和內部資金充分整合，使平臺公司的各項發展成果直接服務于推動政府的重大項目實施，實現依托政府資源優勢創造市場價值和依托市場價值反哺政府決策的良性格局，以資金再生支撐項目建設。

五、政策建議

（一）強化平臺公司轉型發展統一組織領導

基于地方經濟社會發展實際，建立平臺公司轉型發展統一領導機構，堅持“各有定位、專注其職、一企一策、統籌協調”的原則，明確不同平臺的戰略定位，強化平臺公司的責任意識，增強轉型監督管理考核，尊重平臺公司發展現實，有效分配政府資源，實現平臺公司轉型發展“全域一盤棋”。建立平臺公司轉型發展重大問題解決機制，集中政府各類資源，解決轉型發展中存在資源、人才、管理等問題。

（二）制定平臺公司轉型發展規劃

深入研究國家平臺公司轉型發展政策，分析國內外發展形勢，因地制宜，制定地方平臺公司轉型發展總體規劃和平臺公司轉型發展具體規劃。以規劃為基礎，引導平臺公司轉型發展的有效實施。一方面，制定地方平臺公司轉型發展總規劃，深入分析平臺公司發展現狀和存在的問題，制定平臺公司轉型發展的總體思路和原則，明確平臺公司轉型發展重點。另一方面，制定各平臺公司單獨的轉型發展規劃，在總規劃的框架內，確定具體平臺公司的轉型發展思路和重點，確保行動一致。

（三）建立平臺公司轉型發展外部咨詢機制

充分借助外部咨詢機構的力量，建立平臺公司轉型發展的外部咨詢機制。一是建立統一有序的政府層面平臺公司專家庫，為平臺公司的轉型發展提供支撐；二是建立科學規范的平臺公司外部專家聘用辦法，強化外部專家聘任管理，形成外部咨詢的動態管理；三是充分利用外部咨詢機構的咨詢成果，充分發揮外部咨詢機構的作用，實現外部咨詢機構和平臺公司轉型發展互利共贏。

（四）加快平臺公司轉型發展步伐

緊緊依托當前國家推動平臺公司轉型發展的各項政策，轉變平臺公司發展思路，充分研究當前平臺公司發展環境，加快實施平臺公司轉型。一是統一平臺公司轉型發展的認識，提升平臺公司決策層的發展觀念，避免平臺公司轉型發展的形式化，加快推動平臺公司轉型發展的實施節奏；二是制定平臺公司轉型發展時間表，明確各個時間節點，將平臺公司轉型發展的進度作為管理考核的重要部分，切實提升轉型發展的執行力和行動力；三是明確管理層對于平臺公司轉型發展的責任分工，凝聚平臺公司內外部轉型發展共識，營造企業內部轉型發展氛圍，形成推進轉型發展的良好格局。