項目管理在“一會三函”政府投資項目的風險和應對措施

文/翟春城

本文針對北京市政府印發(fā)的《北京市公共服務類建設項目投資審批改革試點實施方案》(京政發(fā)﹝2016﹞35號)，以昌平區(qū)某學校及通州區(qū)某中學“一會三函”審批項目為例，對按照“一會三函”審批的政府投資項目從項目建設的決策、設計、施工到竣工驗收、交付使用等過程的優(yōu)勢、風險及對策等方面進行分析，為“一會三函”項目順利實現(xiàn)工期、投資等各項目標提供一些思路。

一、“一會三函”政策出臺背景

2016年8月，北京市政府印發(fā)了《北京市公共服務類建設項目投資審批改革試點實施方案》，將北京市公共服務類建設項目作為投資審批改革試點。將原來辦理施工許可證所需的十余項前置要件，調(diào)整為“一會三函”這四項前置條件簡化項目前期工作啟動手續(xù)。適用范圍包括城市副中心的道路、停車設施、垃圾和污水處理設施以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務類建設項目，中央國家機關在京重點建設項目參照執(zhí)行，試點期限為三年。其中：“一會”是指市政府召開會議集體審議決策;“三函”是指發(fā)展改革部門前期工作函、規(guī)劃部門設計方案審查意見、住房和建設部門施工登記意見書三份文件。項目單位只需滿足“一會三函”四項前置條件即可開工建設，其他各項法定審批手續(xù)在竣工驗收前完成即可。2016年11月，根據(jù)市政府關于擴大“一會三函”改革試點的要求，昌平成為除通州外首批納入試點的區(qū)之一。

二、辦理“三函”前置條件

1.前期工作函前置條件：(1)建設單位已明確；(2)項目名稱已確定；(3)選址已初步確定；(4)建設規(guī)模及內(nèi)容已初步確定；(5)投資規(guī)模及資金來源已初步確定。

取得《建設項目前期工作函》后，項目單位即可組織設計單位進行方案的深化設計，按照規(guī)劃部門的相關要求編制方案設計文件。

2.《規(guī)劃部門設計方案審查意見》前置條件：（1）取得前期工作函；（2）設計方案達到規(guī)劃復函設計要求。

取得《規(guī)劃部門設計方案審查意見》后，建設單位即可自行或委托招標代理機構編制工程量清單及招標控制價，合理確定招標范圍，啟動施工和監(jiān)理招標程序。

3.《施工登記意見書》前置條件：（1）前期工作函；（2）規(guī)劃部門設計方案審查意見；（3）資金證明文件（立項批復或概算批復）；（4）土地劃撥決定書（或用地預審意見）；（5）環(huán)評批復；（6）消防設計意見回復函；（7）施工圖審查咨詢意見；（8）施工監(jiān)理中標通知書及合同備案表；（9）施工現(xiàn)場具備施工條件（施工區(qū)域內(nèi)地上物拆除及地下管線全部移交完畢，完成施工圍擋、安裝監(jiān)控等）。

三、“一會三函”政府投資項目的優(yōu)勢分析

1.項目實行集體審議，提高決策效率和水平

這項改革措施是解決項目入口的問題，不是所有的項目都能夠進入這個流程，也不是所有的公共服務類建設項目能夠進入到這個流程，需要經(jīng)過主管部門篩選和市政府集體審議決策后，才能進入這一流程。

2.兩套流程并行開展，就是一套按照基本建設程序的審批流程，一套按照“一會三函”項目的工作流程

審批流程按照法律規(guī)定的基本建設程序邏輯辦事，工作流程按照項目建設邏輯辦事，兩套流程同步推進，并行不悖。審批流程是完整的法定流程，工作流程在審批流程的基礎上，解決加快開工建設的問題，兩套流程并不矛盾。

3.著力工作創(chuàng)新，簡化辦理流程和環(huán)節(jié)

從加快項目建設的角度，抓住項目建設過程中的關鍵環(huán)節(jié)和必要前提，著力從工作層面創(chuàng)新方式方法，簡化辦理流程和環(huán)節(jié)。

4.嚴格依法辦事，嚴格審批程序，工作流程不能代替審批流程

在法律法規(guī)框架下，尊重現(xiàn)行審批流程，嚴格按照法律法規(guī)的要求履行各項審批程序。工作流程不能代替審批流程，審批流程也不作為工作流程的前置條件。

5.加快項目開工建設，提高政府信譽

將改革落腳點放在加快項目開工建設上，推動項目盡快落地，促進公共服務類建設項目早開工建設，以更好地解決教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會問題，緩解地區(qū)社會服務壓力。

例如，某學校項目于2017年1月正式立項（新征地項目），按照正常程序辦理，項目計劃開工時間約為2018年3月，項目納入“一會三函”試點項目，于2017年10月正式開工建設。項目從申請“一會三函”試點項目到項目開工，歷時9個月。

四、“一會三函”政府投資項目存在的風險

“一會三函”政策雖然加快了項目審批進度，簡化了項目審批手續(xù)，但在手續(xù)辦理過程之中依然要嚴格遵守項目基本建設程序。在加快了項目開工的同時，也為項目建設各階段帶來了一定的風險。

1.政策法規(guī)、建設標準和設計規(guī)范變化的風險

雖然“一會三函”項目前期手續(xù)辦理及設計進度較快，但還需要按照正常的基本建設程序辦理建設手續(xù)。近幾年公共服務類項目的政策法規(guī)、建設標準和設計規(guī)范變化較快，容易出現(xiàn)項目已經(jīng)開工建設，而按照審批流程辦理相關手續(xù)的過程中開始執(zhí)行新的政策法規(guī)、建設標準和設計規(guī)范，會產(chǎn)生執(zhí)行新舊政策法規(guī)、建設標準和設計規(guī)范的矛盾，也會導致出現(xiàn)延誤工期的情況。

例如，某學校項目的初步設計已經(jīng)完成，但在申報項目可行性研究報告批復的過程中，北京市開始實施新的中小學建設標準，可研評審單位和專家要求按照新的建設標準重新設計，否則可研報告無法通過評審，造成設計單位重新修改方案，設計進度延遲，原計劃的開工時間只能延后。

再如，北京市人民政府辦公廳《關于加快發(fā)展裝配式建筑的實施意見》于2017年3月15日開始實施，要求新納入北京市保障性住房建設計劃的項目和新立項政府投資的新建建筑應采用裝配式建筑。但是某項目“一會三函”的前期工作函在2017年3月15日前，相關工作已經(jīng)開展，甚至于規(guī)劃方案復函已經(jīng)取得。而立項工作在此日期之后，按照實施意見，需重新調(diào)整方案，前期的相關工作需要重新修正，尤其是設計工作需重新設計，造成后續(xù)的工作延期，無法按預定計劃實施。

2.設計風險

由于項目前期工作時間短，與之相對應的設計時間也縮短，設計過程中必須的人防審查、消防審查以及施工圖外審的工作僅出基本的審查咨詢意見，容易出現(xiàn)設計深度不足情況，甚至可能出現(xiàn)經(jīng)過專業(yè)審查后圖紙有較大差異的現(xiàn)象，造成在具體施工組織過程中產(chǎn)生了較多設計變更，對項目建設造成了較大影響。

3.投資控制風險

投資控制是政府投資建設項目的重要組成部分，始終貫穿于“一會三函”項目建設的全過程，即貫穿于工程建設前期立項、可行性研究、設計、施工、竣工交付使用所需全部建設費用的確定、控制、監(jiān)督和管理。

由于“一會三函”項目的特殊性需更加重視投資控制，因此投資決策階段主要從符合政府規(guī)定的建設規(guī)模和建設標準、設計方案優(yōu)化、滿足建設單位實際需求等方面考慮投資風險；設計階段的投資控制以設計單位、設計團隊，編制準確的設計任務書，明確設計范圍和標準，簽訂嚴謹?shù)暮贤酱僭O計單位加強設計質(zhì)量，鼓勵采用先進技術，降低工程造價，縮短工期，提高投資效益等方面考慮投資風險；在施工招標階段的投資控制風險主要包括招標價設定、合同條款、評標、簽定合同過程中各種操作細節(jié)和影響因素；在工程實施階段，主要從嚴格控制工程進度款支付、嚴格核查設計變更、現(xiàn)場簽證管理、嚴格審核工程竣工結算、正確處理和防范施工索賠等幾個方面開展投資控制工作，以確保投資控制目標的最終實現(xiàn)。

五、“一會三函”政府投資項目風險對策

1.實時掌握建設標準和設計規(guī)范

在項目決策階段尤其是前期工作函的辦理過程中，多渠道了解掌握政府投資建設項目建設標準和新設計規(guī)范，既要站在全局的角度全面統(tǒng)籌考慮項目整體情況，又要切合實際。在熟悉掌握現(xiàn)有政策法規(guī)基礎上，與投資主管部門保持密切溝通，掌握政府投資項目尤其是外墻裝飾、門窗的選擇、地面材料的選擇等標準要求。編制細致準確的設計任務書，明確設計內(nèi)容、設計深度和建設標準，將上述要求列入設計任務書，以此指導設計單位工作。對于新執(zhí)行的設計規(guī)范及時準確掌握，及時通知設計單位并與相關部門溝通設計規(guī)范的執(zhí)行情況。

2.優(yōu)選設計單位和設計團隊

通過內(nèi)部設計單位庫選擇或推薦等方式初步確定三家左右的設計單位，再經(jīng)過考察設計單位和設計團隊以及設計方案競賽等方式，確定優(yōu)秀的設計單位和設計團隊，尤其是設計團隊中的項目負責人和各專業(yè)負責人。在合同中明確設計職責、設計深度和投資控制等方面的要求。在工程設計前，通過設計任務書準確描述使用功能、裝修標準等設計意圖，以減少施工過程中設計變更的發(fā)生頻次，減少不必要的浪費。

3.通過推行限額設計、采用標準圖等方法，以及運用價值工程進行論證，實現(xiàn)在設計階段控制投資的目標

在設計階段尤其是方案設計階段將投資控制目標分解到各個專業(yè)，始終堅持從經(jīng)濟和技術結合的角度出發(fā)，進行多方案設計優(yōu)選，及時采取糾偏措施，在滿足工程質(zhì)量和使用功能的前提下，不突破投資限額。堅決杜絕在工程設計過程中任意提高設計標準和安全系數(shù)，只考慮技術穩(wěn)妥而不重視經(jīng)濟合理性的現(xiàn)象，保證工程投資得到有效控制。如果因設計原因突破投資限額，設計人員須無償修改方案和圖紙。

標準圖是經(jīng)批準的標準技術文件圖紙。采用標準圖可以加快圖紙設計速度，保證工程質(zhì)量，也有利于降低工程投資，有資料統(tǒng)計，采用標準構配件可降低建安工程造價的10%～15%。

價值工程原理是設計階段進行投資控制的方法之一。就是通過對功能和成本的分析，將技術問題和經(jīng)濟問題結合起來進行研究，通過對產(chǎn)品的功能和成本進行分析，將技術和經(jīng)濟統(tǒng)籌考慮，在實現(xiàn)產(chǎn)品的必要功能的前提下，達到最低的成本。造價工程師和設計人員相互配合，運用價值工程原理，認真研究圖紙，結合業(yè)主意見，進行多種方案的功能和成本比較分析，選擇價值系數(shù)最大的方案為最優(yōu)方案，達到實現(xiàn)各設計階段的投資控制目標。

4.嚴格審核初步設計概算

政府投資項目中的初步設計概算批復是關鍵審批環(huán)節(jié)之一，因此審查設計概算是為了更準確地確定工程投資，使建設項目總投資力求做到準確、完整，防止任意提高建設標準或出現(xiàn)漏項，同時也要避免故意壓低概算投資，導致施工圖預算大幅度地突破概算情況發(fā)生。審查后的概算為建設項目投資的落實提供了可靠的依據(jù)，既要達到政府投資項目概算不超可研10%的要求，又要力求符合項目現(xiàn)實情況，真正起到提高建設項目投資效益的作用。

5.加強招標、評標、簽定合同管理工作

施工招標文件要盡可能詳細、周全、可操作性強，施工界面劃分科學、合理，從而減少不必要的糾紛。同時減少招標文件針對性不強、不確定因素較多等問題。同時確保編制招標控制價的依據(jù)準確、沒有丟項、漏項、價格水平合理。在招標控制價編審過程中還應審核招標圖紙的設計深度是否滿足招標控制價的編制要求。如發(fā)現(xiàn)招標圖紙中存在設計節(jié)點深度不夠、建筑結構不統(tǒng)一及其它不詳、錯誤之處時，應及時與設計人員溝通，盡可能按照補充、完善后的節(jié)點詳圖進行招標控制價的編制。

嚴格控制主要設備和材料的價格。設備費、材料費在建筑安裝工程中約占整個工程費的70%-80%，將直接影響到整個工程投資的高低。在招標文件中明確主要材料和大型設備的技術指標、質(zhì)量及價格檔次，從而有效避免目前普遍存在的暫估的設備、材料價格與實際采購價格相去甚遠的現(xiàn)狀，也可以采取對工程造價影響大、價格和質(zhì)量較難把握的部分單獨進行招標，從而減少結算時不必要的扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

施工合同文本宜細不宜粗，用詞嚴謹，雙方責任權利明確，工程索賠條件清楚，以及有明確合同價款的調(diào)整方式等。尤其是對于已經(jīng)確定的合同價款，在何時、何種情況、如何進行調(diào)整，都要加以明確。完備的條款和嚴謹?shù)暮贤瑑?nèi)容，可以減少合同糾紛，避免索賠事項的發(fā)生。

6.加強工程實施階段的投資控制

工程實施階段的投資控制以嚴格為原則且不失靈活性，主要從工程進度款、設計變更以及工程竣工結算審核等幾個方面采取有效措施加以控制，確保工程按質(zhì)按期完成，又能處理好各種風險索賠。

工程進度款的及時支付能夠調(diào)動施工單位的積極性，是工程質(zhì)量和進度的有力保證。但應堅持對報驗資料不齊全、與合同的約定不符、未經(jīng)質(zhì)量驗收合格或有違約的工程量不予計量和審核，并拒絕該部分工程款的支付。

嚴格工程變更、現(xiàn)場簽證管理，確保實現(xiàn)工程總投資控制在概算批復范圍內(nèi)。在施工中，經(jīng)常遇見施工圖紙不完善，或發(fā)生不可預見的情況及其他原因，進行工程變更的問題。因此，在很大程度上，對工程變更的控制成了施工階段投資控制的關鍵因素。尤其是涉及到費用增減的設計變更，必須經(jīng)設計、業(yè)主、監(jiān)理、施工四方共同簽字認可方能生效，力爭做到“一事一洽，先算后干”。而且應盡早實施變更的工作內(nèi)容，因為已完成或部分完成的工程內(nèi)容如需拆除，勢必造成重大變更損失。因此需規(guī)范工程變更程序，實行事前把關，主動監(jiān)控，工程變更的造價才能得到有效控制。

督促施工單位按圖施工，嚴格控制變更洽商、材料代用、現(xiàn)場簽證、額外用工及各種預算外費用。對必要的變更，及時計算所增減的費用，隨時掌握項目費用額度。避免工程由于現(xiàn)場簽證不嚴謹，給工程結算帶來不必要的麻煩，導致不必要的經(jīng)濟損失，因此嚴格現(xiàn)場簽證管理，也是施工階段控制工程投資的重點。

及時、公正、嚴格地審核工程竣工結算工作。重點是嚴格依據(jù)施工合同的規(guī)定，對工程量計算與計價、相關費用的核定、設計變更、工程簽證的手續(xù)符合性及實際竣工項目的一致性進行審核，確保計算無誤、計價正確、結論清楚、資料齊全。對于工程實施過程中設計變更或洽商數(shù)量較多的工程項目，必要時進行現(xiàn)場勘察，檢查實際施工是否與竣工結算資料相符。

正確處理和防范施工索賠，工作中應注重基礎資料的積累，在處理索賠事項時必須以合同為準繩，以事實為依據(jù)，及時、合理地處理各類索賠事項，對可能引起的索賠進行預測，減少和避免索賠事項的發(fā)生。同時做好反索賠工作，督促施工單位履行合同約定的義務，使工程保質(zhì)保量按時完成。

六、結束語

“一會三函”是北京市持續(xù)推進投融資體制改革和貫徹國務院投資體制改革決定的重大舉措之一，實現(xiàn)了審批流程和工程流程并行，有效地解決了項目前期手續(xù)辦理慢的問題，能夠快速推進項目開工建設項目。但同時也帶來了諸如政策法規(guī)、建設標準以及設計和投資等方面的風險，需要項目建設單位和項目管理單位加強對政策的理解和掌握，提高管理能力和水平，既要有高瞻遠矚的定位，又要有具體細致的管理方法和手段，以實現(xiàn)政府投資項目的效益最大化。