促進市南西部老城區復興發展的建議

文/于鵬輝 楊超 韓魯寧

市南區是青島市行政中心、金融商貿中心、文化中心，世界著名海濱旅游勝地，綜合實力較強。2017年地區生產總值達1095億元，人均GDP達到18.8萬元/人，接近北京西城、深圳羅湖一線城區水平。市南區發展始終與時尚同行，時尚文化特征鮮明，是青島作為國家歷史文化名城的核心區，特別是西部老城區傳承著青島百年歷史文脈，承載著千千萬萬青島人的城市記憶，歷史文化底蘊極其深厚。但隨著城市擴張，科技和經濟持續發展，西部老城區面臨著發展空間受限、房屋破舊產權復雜、產業發展空心化、歷史文化傳承不夠、基礎設施配套較差等一系列突出問題，制約著市南區乃至青島市向更高層次、更高質量發展。加快推進市南西部老城區有機更新、復興發展將是市南區開啟新一輪高質量發展的新引擎，也是新時期青島市新舊動能轉換總體布局的重要組成部分。

一、市南西部老城區基本情況

（一）概況

市南西部老城區西起團島、東至太平角，環抱團島灣、青島灣、匯泉灣、太平灣，擁有近18公里的絕佳海岸線。蘊山海之靈，得人文之惠，這里既是青島城市誕生地也是城市文明的起源地，擁有八大關、小魚山兩條中國歷史文化名街，孕育了老舍、康有為、聞一多、沈從文等大批歷史文化名人，坐落著幾百處名人故居、歷史優秀建筑和療養資源，聚集著棧橋、海底世界、海水浴場、海軍博物館、八大關等著名景區景點，中西合璧的建筑文化、故居文化、里院文化、民俗文化、老字號文化高度集中，文化氛圍濃厚，發展基礎較好。

（二）發展瓶頸短板

一是區域發展空間受限。隨著城區開發建設和人口規模持續擴大，市南老城區空間資源緊缺問題日益突出，政府調控資源不多，高端產業載體供給不足，部分建成年代較早的載體結構布局、功能設施、風格品味難以滿足發展新要求，資本資源難以集聚，產業發展空間受限。同時，嶗山區、青西新區、藍色硅谷、紅島等周邊區域迅速崛起，土地資源相對充足，經營成本和生活消費相對較低，吸引了市南區大量企業和年輕勞動力外遷，對市南區老城區發展造成了一定程度的擠壓和沖擊。

二是房屋破舊產權復雜。由于歷史原因，八大關、小魚山等區域多數名人故居、歷史優秀建筑主要為軍產、私產或單位所有，歸各產權人或承租人管理使用，產權關系復雜，配套設施及環境品質不高，保護利用難度較大。中山路、四川路、青島灣等區域棚戶區改造尚未完成，筒子樓年代已久，房屋破舊，設施老化，居住人群雜亂，拆遷難度較大。

三是老城區產業空心化。西部老城區人口密度和建筑密度較大，受區域空間限制，原有傳統商業和服務業難以集聚和擴張，企業搬遷、舊城改造、城區保護陸續開展，傳統產業優勢流失，短時期內傳統產業轉型未到位，新興產業和新型業態難以接續成支柱產業，產業導入效果不明顯，產業發展優勢不明顯，呈現空心化狀態。

四是歷史文化資源利用不足。由于缺乏研究和規劃、產權復雜、經費不足等原因，名人故居、歷史優秀建筑、特色街道等內涵發掘力度不夠和環境整治受限，不恰當的保護限制了有價值的開發，多數歷史文化資源利用程度較低。部分區域曾出現“以拆代建”的“推廣式”拆除改造方式，導致西部老城區的部分歷史優秀建筑、特色街區等被拆除，老城區原住居民大量遷移，破壞了老城區歷史風貌、建筑特色和文化風土人情。

五是基礎設施配套及服務較差。西部老城區建設已有百年歷史，土地開發強度、人口密集程度和環境承載能力已遠超當年建設規劃的設計標準，南島、中島、北島及青島灣等片區水電暖氣及通信等基礎設施陳舊退化，科技、教育、文化、衛生、體育等公共服務能力滿足不了當地需求。與此同時，在一路飆升的拆遷成本制約下，老城區基礎設施改造與公共服務提升困難重重、進展緩慢。道路狹窄停車難、交通擁堵等問題凸顯，城區治理智慧化、精細化、標準化水平需要進一步提高，與東部城區現代化水平有較大差距。

二、國內外城市復興經驗借鑒

（一）注重規劃先行和制度保障

城市更新復興需要規劃引導和法規輔助執行，日本的都市再生法規體系比較完備，《都市再生特別措置法》為總章程，詳細規定了都市再生機構、基本方針、地區整備方針、項目的立項程序等，并配套出臺了《都市再生特別措置法施行令》、《都市再生特別措置法施行規則》等具體規章。

香港、廣州特別重視組織機構保障，分別成立了市區重建局、城市更新局等專職機構。在規劃政策引導方面，香港制定頒布《市區重建策略》，深圳、廣州和上海先后出臺本地的城市更新辦法，上海還專門出臺了《上海市城市更新規劃土地實施細則（試行）》等土地配套政策。杭州在城市總體規劃中列出專門章節，對城市更新提出了規劃指導意見，在舊住宅區改造、歷史文化街區領域制定了專項規劃，并創新產業用地更新政策，制定了《杭州市推進“空間換地”實施“畝產倍增”規劃管理意見》，提出以容積率指標提升倒逼轉型的思路。

（二）注重引導政府、企業和公眾共同參與

英國、德國、荷蘭、美國和日本等國家在城市更新的理論和實踐方面都有較多經驗，實施主體基本上都經歷了從政府為主，到政府與私人投資者合作，再到政府、私人投資者和地方團體三方共同進行和控制城市更新開發的過程。例如英國早期的城市更新由政府主導，政府及公共部門的撥款補助為主要資金來源。后來，政府和城市開發公司合作，通過優惠政策鼓勵市場投資，把投資從富裕地區引入貧民窟的開發與建設中，最后“公、私、社區”三方合作，城市更新由政府操控的“自上而下”的方式過渡到“自下而上”的“社區規劃”方式。

上海、深圳等城市在城市復興中也特別注重發揮政府、企業和公眾作用。例如上海市政府由原來的直接參與轉變秩序保障，以制定政策法規、技術規范等管理機制，統籌城市發展和公眾意愿，調動市場資源參與積極性，引導企業由經濟優先逐步向公眾優先轉變，鼓勵社區公眾與開發主體共同參與方案制定。

（三）注重發揮歷史文化資源優勢

歷史文化是城市進程留給老城區的重要優勢資源，其保護和利用是城市復興發展的核心問題之一，“文化引領復興”被認為是具有文化特色的城市的復興之道，重在以文化資源和價值彰顯為核心，引領城區其他領域的提升和轉型。例如，日本京都、英國約克、我國云南大理、海南海口和重慶市等城市在復興發展中都特別針對城市中的傳統文化進行綜合研究，利用傳統文化特色給城市復興添加新動力，進一步提升區域核心競爭力。

（四）注重環境提升和民生改善

各地城市復興發展均較注重以人為本，完善基礎設施和公共服務配套，改善居民居住環境。紐約市讓當地社區直接參與城區更新過程，借機為當地居民提供就業機會。香港則規定政府要在不損傷任何群體合法權益的前提下，做到多元群體之間的利益和需求平衡，達到改善人們居住條件、生活質量的目的。香港、上海均使用以社區為單元的小規模更新改造策略，旨在充分聽取地區民眾意見，以便更好地實施社區更新，上海還在部分社區試點社區規劃師制度。海口市從市民需求出發，將城市更新重點鎖定在文化復興、棚戶區改造、交通優化、品質提升等方面。

三、市南西部老城區復興發展建議

按照“時尚引領、經濟繁榮、文化回歸、民生改善”的思路，借鑒先進城市在城市更新規劃引領、城市更新與文化傳承融合、城市更新工作機制等方面的經驗，加快市南西部老城區產業轉型、城市升級、民生改善，全力實施西部復興戰略，為百年城區賦予新的生機與活力。

（一）堅持先謀后動，謀劃西部發展新藍圖

建議市南區成立西部復興發展工作委員會和專家委員會，設立老城區復興發展研究規劃機構，遴選國內外高水平規劃專家團隊，立足西部城區長遠發展，高起點規劃、一體化布局，高水平編制西部城區產業規劃，明確西部各功能區發展定位、建筑定位、業態定位，統籌科學編制《市南區西片區控制性詳細規劃》、《青島灣城市設計規劃》和市南區各級文物保護單位保護圖則等空間發展規劃，分步推進西部城區復興大發展。借鑒上海和杭州城市經驗，通過土地利用方式轉變來倒逼城市轉型發展，推動城區發展由增量開發向存量挖潛轉變，研究制定城區更新實施辦法、城區更新規劃土地實施細則等規劃與土地配套政策。圍繞“城市更新”“復興發展”等主題，邀請國內外專家、地產商、基金公司、金融機構等團隊機構召開論壇研討會，為西部復興出謀劃策。

（二）堅持多管齊下，優化和拓展發展空間

加強老城區改造，盤活城區存量空間。加快火車站及團島區域老城區改造，對青島灣老城區、蘇州路周邊、中西部零星片區及風貌保護區內零星棚戶區房屋實施征收，推進團島機場搬遷，開展貴州路兩側區域規劃建設戰略性研究，在規劃許可的情況下，推進閑置土地、低效用地處置，盤活華天大酒店等閑置樓宇、商鋪、住房，提高土地開發利用效率。

提高樓宇載體質量，優化城區基礎環境。加快推進智能化高端商務樓宇建設，補齊高端商務設施不足短板，支持引導現有老舊商務樓宇、商業設施和公用設施改造提升。發展智慧停車、錯時停車，優化交通組織設計，完善智能化交通管理系統，提高道路通行效率。加強重點區域整治，完善城區基礎設施，提升城區環境品質。

樹立地下城市觀念，合理開發利用地下空間。加快開展地下地質勘查研究和地下城區規劃編制，重點推進中山路區域地下空間開發利用，盤活龍山地下商場等存量地下空間。借助地鐵等地下交通設施，建設一批地下商務載體、地下停車設施、地下公共服務設施和地下安全設施，提高地下空間資源利用效率和城區承載能力。

加強區域戰略合作，發展“飛地經濟”。發揮老城區總部企業集聚優勢，支持轄區總部企業以資金、技術、科研成果、品牌、建設管理等形式，在航運物流、人工智能、服裝珠寶、生物產業等領域與青島其他區市、對口支援地區、各類開發區（園區）合作，拓展產業鏈條，形成“市南總部+戰略基地”發展格局。

（三）堅持以文促產，重塑產業發展新優勢

把文化資源轉化為經濟發展的優勢，挖掘西部城區多元文化、山海景觀、歷史車站以及工業遺產等城市復興重要元素，通過功能導入、交通改善、環境提升，彰顯歷史文化特質，激發城區創新活力，推動文化與產業的交融、產業與城區的融合。

西部中山路片區，堅持“保護中發展”，加強文物保護利用和文化遺產保護傳承，要避免歷史文化資源“凍結式保護”。推動深度文化旅游，發展里院民宿、歐式美食、小眾輕奢商鋪等商業業態，營造歐陸風情，以城區存量有機更新，激活城市形象和創新活力空間。在八大關、小魚山、大學路、安徽路、中山路等街區，集聚形成名人故居、博物館、美術館、文化館、咖啡茶藝館等一批特色文化建筑聚落，選址建設金融博物館，籌備成立青島里院文化研究院，為西部城區發展注入時尚活力和產業動能。在部分街區探索里院高端住宅運營模式，打造整潔安全、鬧中取靜的街區環境，吸引高凈值人群回歸居住。

火車站以西區域，堅持“發展中保護”，加快完成南島、中島、北島等重點工程，挖掘輪渡碼頭、海洋技師學院等資源產業價值，實施業態置換，發展海洋新興產業和新興業態，引導航運物流、海洋科研教育管理服務、海上旅游、軍民融合等領域企業集聚發展。貴州路沿線，堅持騰籠換鳥、鳳凰涅槃，針對存量低效舊廠房等用地實施業態置換，引入金融、商貿、中介服務、文化創意等產業業態，發展商貿物流和現代旅游業。

（四）堅持模式創新，凝聚政府、企業和居民合力

加強政府引導，企業和居民齊參與共受益。發揮政府引導作用，加強制度設計和規劃編制，統籌把握保護利用與城市發展的平衡，推動房屋征遷、舊城改造工作，積極探索產權明晰、符合市場規律和產業特征的城市更新商業模式。加強西部城區精細化管理，創新城區管理機制，打造智慧城區典范。

發揮企業主體作用，激發市場活力和企業創新動力，以建設、運營和維護等多種方式，積極參與西部城區土地整理、建筑更新、基礎設施建設、公共服務配套等項目。堅持市場化運作模式，商業性和經營性的地產項目和產業項目由企業負責招商運作，以市場為導向培育發展產業業態。發揮居民參與協商作用，建立“參與式”社區居民協商機制，調動街區居民積極參與社區共建和社區環境營造，鼓勵居民創新創業，完善餐飲、超市、蔬菜零售等商業便民服務功能。

（五）堅持多元融資，發揮各方資本力量

創新投融資機制，拓寬西部復興投融資渠道。發揮政府資金引導作用，依托產業發展基金、專項基金、地方政府債券資金等杠桿效應，撬動和吸引社會資本參與西部復興建設，探索政府以更新土地和空間資源，采取股權融資制、商業面積年期返租制、創意產業入股等多種形式參與項目建設運營。充分發揮政策性金融、開發性金融和商業金融作用，為西部復興基礎設施、公共服務設施和特色產業等領域提供專項資金和信貸支持。加強各類媒體宣傳，組織開展國內外路演活動，吸引社會資本關注，引導金融資本、上市公司等各類社會資本通過股權眾籌、PPP 模式等融資方式參與西部復興發展建設。