杭紹臺高鐵PPP建設的經驗借鑒

□徐亦鎮 李丹 周旸 胡春雷

當前，隨著我國鐵路建設事業的方興未艾，國家把推廣PPP模式作為其重要戰略部署，全面開放鐵路投資與運用市場，積極鼓勵社會資本全面進入鐵路領域。杭紹臺高鐵項目就是一個成功的范例。該項目是國家發改委8個社會資本投資鐵路示范項目之一，也是我國首條民資控股的鐵路建設項目，它被載入《黨的十八大以來大事記》，成為過去5年中國民間投資的典范之作，為全國PPP模式參與鐵路建設創造可復制、能推廣的示范經驗。該項目從2015年12月28日被列入國家發改委示范項目開始至2017年12月28日全線開工建設，歷時2年。期間，作為前期工作牽頭單位的臺州市發改委（鐵路辦）走過了一條邊實踐、邊探索、邊分析總結、邊提高完善的試點之路，既有可總結的經驗，又有需汲取的教訓。本文從杭紹臺高鐵的前期工作入手，就高鐵項目PPP建設模式作一探究。

項目基本概況和PPP模式的推進歷程

杭紹臺高鐵全長269km，新建正線224km，總投資約425億元。線路北起杭州樞紐杭州東站，利用既有杭甬客專至紹興北站，經紹興市越城、上虞、嵊州、新昌和臺州市天臺、臨海、椒江、路橋、溫嶺，終于新建溫嶺站杭紹臺場南端。

早在2014年9月，浙江省發改委就書面委托臺州市開展其前期工作。該項目于2015年12月被列入國家發改委《社會資本投資鐵路示范項目》；2016年4月，委托省發展規劃研究院（下稱省發規院）開展PPP實施方案編制；2016年6月，完成PPP實施方案送審稿；2017年5月，省政府批復同意PPP實施方案；2017年6月，社會投資人PPP磋商談判產生第一、第二候選人聯合體；2017年7月10日、8月4日和8月20日分別進行第一、二、三輪PPP合同確認磋商談判；同月23日獲省政府同意；2017年9月11日，完成省政府與民營資本聯合體簽署杭紹臺高鐵項目PPP投資合同；2017年10月16日，作為中國首條民營控股高鐵載入《黨的十八大以來大事記》；2017年12月15日，杭紹臺高鐵SPV公司完成注冊；2017年12月21日，在杭州召開股東大會，SPV公司正式成立。

項目PPP建設模式彰顯成效

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項目評估嚴格規范，提高工程總體性價比。通過物有所值評價和財政承受能力論證，測算出物有所值量值為688.917億元，物有所值指數為34.3%，在項目34年合作期內，項目支出額占紹興、臺州兩市一般公共預算支出的平均比例為0.85%，說明均在兩市的財政可承受能力范圍內，適宜采用PPP模式，而且比政府傳統投資運營方式更能提高效率和質量，既符合紹興、臺州經濟社會發展需要，也符合居民對公共服務的需求。

社會資本承擔大頭，緩解地方政府財政壓力。按照資本金率30%計算，項目資本金為123.64億元，而臺州市占10.2%，建設期4年預估投放進度分別為2.5億元、3.8億元、3.8億元、2.5億元；如果按照政府傳統投資方式計算，剔除占總資本金51%的社會資本后，鐵路基金、省交投以及紹臺政府按原先股比出資，則臺州在4年建設期內，政府需投入資本金起碼為30億元。PPP模式采用后，資本金主要由社會資本承擔，政府按一定比例出資，同時還可以引入股權基金，債務融資由項目公司通過銀團、債券等多元化方式完成，拓寬了融資渠道，有效緩解了政府財政壓力，提高了政府資源利用效率。

社會資本與政府優勢互補，互惠互利，合作共贏。鐵路項目投資大、周期長、內部結構復雜，政府和社會資本方根據承擔的責任主體不同分別承擔對應的風險。SPV公司在整個運作過程中，完全按市場化模式運作，出資方根據投資比例履行股東權利，原則實行自負盈虧、同股同利。政府和社會資本發揮各自優勢、取長補短，實現真正意義上的風險共擔、利益共享。

項目風險可控機制健全，有效降低項目運營風險。該項目的回報機制是“使用者付費+政府可行性缺口補貼”模式。政府可行性缺口補貼期限為運營期開始后的前10年，政府承擔直接付費責任，按照前三年13%、第4-6年12%、第7年10%、最后三年5%的比例合理配置補貼額度。項目在建設期、運營初期現金凈流量為負，但項目前期土地征收和房屋拆遷等配套投入支出共計約100億元，其中72.5億元擬以“資本公積”形式在項目建設期前3年分期投入，以改善項目財務狀況，說明財務風險是可控的。

項目前期和PPP模式同步推進、同步報批，疊加效應有效激發。項目前期報批和PPP模式推進中，秉承邊干、邊試、邊完善、邊提高的理念，在實踐中探索、在探索中完善，做到兩手抓、兩不誤。在工可批復時，完成PPP投融資方案；在項目全線開工時，完成PPP項目合同簽約；創下了9個月完成項目開工、4個月完成PPP實施方案同意到PPP項目合同簽約的先河，實現項目前期報批和社會資本參與鐵路的雙同步雙示范。

項目PPP建設模式實施過程中的問題

高鐵PPP項目無先例可尋，沒有固定的操作模式，后續工作開展缺乏相應技術指導和政策支持。當前，高鐵項目PPP模式是我國鐵路投融資體制改革的破冰之舉，還處于探索與起步階段，可借鑒的成功模式很少。因此，在具體實施過程中，面臨重重挑戰和問題。一方面，在政策層面上，國家發改委、財政部對高鐵PPP項目政策支持的相關文件不健全、不完善。例如，國家發改委雖出臺了多個鼓勵社會資本參與經營性的高鐵建設的文件，但財政部具體的激勵機制尚未形成，“玻璃門”問題仍然存在。另一方面，在操作層面上，我國高鐵PPP項目專業指導機構尚未建立，缺乏一個智囊性機構，缺乏專業的指導人才。同時規范化、標準化的高鐵PPP操作流程尚未形成，在項目運作中不能提供必要的技術指導和相關政策支持。

高鐵PPP項目推進是鐵總、政府、社會資本方之間利益博弈的結果，過程比較艱難。杭紹臺高鐵PPP項目由鐵總、政府以及社會資本聯合體三者組成，彼此之間存在明顯的利益博弈。其博弈的時間長短，利益均衡的過程均在不同程度上影響著前期推進過程。一是政府和社會資本存在著博弈。政府通過競爭性磋商，吸引社會資本進入，利用社會資本方技術、管理經驗等，出較少的資金，完成項目前期、建設及運營。社會資本方采用政策支持，用商業化的手段來開展鐵路投資，借用政府+企業模式實現利潤最大化。如在杭紹臺高鐵項目造價預算上，經過多次博弈談判，最終工程造價下浮8%。二是社會資本聯合體存在著博弈。由復星集團牽頭的8家企業聯合體在資本金占股比分別為復星集團55.7%、宏潤建設25%、萬豐奧特15%、眾合科技2%、浙江省基投2%、星景資本0.1%、平安信托0.1%和平安財富0.1%。因占股比例、企業屬性、行業類型、話語權等，導致聯合體內部出現利益博弈。三是地方政府和鐵總存在著博弈。鑒于鐵總負責項目建成后的組織運營，因此政府在PPP投融資談判中希望鐵總參股，然而鐵總在資本金15%出資上因存有顧慮未能遲遲明確，同樣存在著利益博弈。

高鐵PPP項目推進受制于傳統項目審批流程以及30個支撐性專題的報批，耗時長、不確定因素多。高鐵PPP項目前期審批環節多、程序復雜，從推進預可研、可研、初設、施工圖、建設（施工招投標）時，就把PPP投融方案捆綁為一體，其中PPP投融資方案和成立SPV公司分別是工可批復和施工招投標的前置條件。同時在前期推進中，存在著諸多不確定因素，如杭紹臺項目前期推進中，原計劃新建紹興北站，經過多方專業論證后，最終確定接軌紹興北站（擴建）。與此同時，因PPP項目推進較慢，導致SPV公司籌建受影響，在林地、環評、水保、水資源、立交安評、通航等相關專題報批中，審查單位覺得項目主體未明晰，導致審批時間較長，進度滯后。

高鐵PPP項目專業技術性強，需要地方政府儲備專業力量準確了解判斷未來運營風險及補虧機制。高鐵PPP項目是新生事物，處在摸索階段。PPP項目合同由省里授權實施機構牽頭落實，地方政府參與少，因此地方政府特別是沿線縣市區對高鐵PPP項目的建設、運營、管理和維護，以及建成后運營期線路運營能力測算、列車開行對數風險以及運營補虧機制等缺乏足夠的了解，特別是對未來的運營風險缺少了解，補虧金額會對今后財政預算產生不確定性。

建議意見

加快頂層設計，盡早出臺國家關于高鐵PPP項目的政策法規及操作指南，從制度上保障項目的順利實施。國家發改委、財政部要統一口徑、統一說法，出臺統一政策文件，對高鐵PPP項目規范化實施進行指導，特別是引到民間資本進入高鐵投資的渠道，要健全相應的法律法規，制定參與方規范化、標準化的PPP談判流程，對項目的運作提供技術、政策指導。

加大政策扶持，出臺獎勵政策，提高社會資本方參與高鐵PPP項目的積極性。高鐵PPP項目前期投資金額大、回報周期長、影響項目收益因素多，需建立一個行之有效的保障制度。政府可加大政策扶持力度，提高社會資本的參與積極性。通過財政稅收政策、國家專項資金、建立鐵路基金、發放企業債券等方式，給予高鐵PPP項目一定支持。對于國家級高鐵PPP示范項目，建議通過稅費減免、審批提速、鼓勵土地綜合開發等方式，給予一定的優惠政策。

加深理解研判，理性看待高鐵ppp項目，審慎選擇，寧缺毋濫。建議地方政府建立PPP項目庫，選擇前期工作充分、全生命周期風險分配合適、績效考核合理、規范性操作性強的項目入庫，并建立優勝劣汰機制；逐步加深對PPP項目的認知判斷，合理研判，慎重選擇。在前期推進中，通過物有所值評價、財政承受能力論證、運營收益潛在價值及社會資本方的融資能力、資源整合等綜合實力，進行專業分析，精準研判，謹慎選擇PPP模式，做到寧缺毋濫。

加強力量培訓，不斷提升地方政府從業人員的PPP專業水平，為高鐵PPP項目創造良好的客觀環境。高鐵PPP項目所經沿線地方政府都應盡快組織PPP項目建設政策宣貫和操作實務培訓班，邀請國內較高知名度和影響力的專家、省級相關部門領導和有豐富操作經驗的業務干部開展教學，結合案例分析，不斷提高從業人員的專業水平，為高鐵PPP項目的順利實施，提供技術保障和人才支持。