公共租賃住房項目PPP模式的稅收籌劃研究

夏利華

[摘 要] 政府與社會資本合作是新型的公共產品供應模式，使用PPP模式有助于提高政府的治理能力和公共租賃住房資源的分配效率。公共租賃房是當前城鎮化發展過程中為了有效解決低收入群眾住房難題的產物，通過選取公共租賃住房建設項目PPP模式下業務流程各個環節有代表性的稅收籌劃點進行分析，對于完善PPP公共租賃住房建設項目稅收政策、豐富和拓展稅收籌劃具有指導意義。

[關鍵詞] PPP;公共租賃住房;稅收籌劃

[中圖分類號] F640[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2018）12-0139-03

一、研究背景

中國共產黨第十九次全國代表大會報告中提出“建立租購并行的住房制度”，它促進了公租房建設的快速發展。自2005年以來，房價的快速上漲增加了中低收入家庭購房的壓力，公共租賃住房建設是黨和政府關注住房保障和民生服務的重要舉措。2015年5月，財政部等部門發布《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》，對于緩解當前經濟社會中存在的突出問題和矛盾，做好惠民生和維護穩定的工作，具有重要意義。公共租賃住房建設的發展不僅需要政府監管和相關部門的制度保障，還需要大量的建設資金。財政資金來源單一已成為現階段制約我國公共租賃住房建設的瓶頸。PPP（政府與社會資本合作）是新型的公共產品供應模式，在我國基礎設施和公共服務中得到廣泛應用。這種模式被有效地應用于公共租賃住房的建設中，它鼓勵和引導社會資本通過直接或間接投資、委托代理建設等方式參與公共租賃住房建設。政府購買的符合公租房條件的存量商品房項目和由項目公司建設運營的公共租賃住房項目都可以采用PPP模式投資建設和管理，因此這種模式被認為是一種有效的解決方案。

基于此，本文試圖從項目流程的角度分析PPP公共租賃住房建設模式享受的稅收優惠政策和可行的稅收籌劃。SPV公司成立前，將做好各環節的稅收籌劃和計算工作，降低社會資本在公租房建設與管理中的成本，為社會資本提供一定的盈利空間，保障各方權益，提高社會資本參與公租房建設的積極性和持續性。

二、公共租賃住房PPP項目的稅收籌劃

（一）PPP項目的基本業務流程

PPP模式（Public-Private-Partnership）通過政府和社會資本共同建立一個項目公司獲得特許權協議，政府提供貸款擔保和相應的政策支持，允許社會資本參與到社會公共產品或服務的提供中，以此加快轉變政府的公共職能，同時使得社會資本取得利潤。財政部的財金[2014]76號《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，通知指出：“政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務。”在合作過程中，為確保公共利益最大化，政府部門主要負責監管基礎設施和公共服務的價格和質量。

一般來說，在PPP項目中政府公共部門是發起者?；静僮髁鞒倘缦拢孩僬_定基礎設施或服務需求并啟動項目;②擬定項目說明，對服務產出作出詳細規定;③通過招投標方式選擇最適合的社會資本為中標者;④政府和社會資本方成立一個項目公司（SPV），通過簽署特許權協議來確定各自的要求和責任;⑤SPV負責項目的設計、投資融資、開工建設、持有運營和管理等活動。⑥項目期滿結束后，有償或者無償移交給政府。政府和社會資本方相互協調與配合，以確保PPP模式的成功運行。

（二）PPP項目不同階段的稅務籌劃問題

PPP項目稅務管理中常見的問題是稅收政策分散導致可操作性不強。PPP項目具有較長的生命周期、復雜的運營和不同的項目模式，很多問題規定模糊導致企業不知如何實際操作。稅收政策體系不完善，不同的稅務機關在對待同一業務事項上適用的政策也不一致，例如PPP項目的利息補償，深圳地區增值稅按照金融業6%執行，而北京地區執行建筑業3%或10%的稅率，主管稅務機關對一些問題也無法給出明確解釋，增加了企業的納稅成本。在項目的不同階段涉及到的稅收籌劃要點如下。

1.項目籌備階段的稅務籌劃。

PPP項目模式當事人涉及融資方、政府、社會資本方、承包商和分包商等，主要運營商是項目公司。由于項目公司所處的行業和業務不同，稅收負擔也不同。由于PPP項目周期長，時間價值、通貨膨脹和稅收負擔轉嫁也對項目的總體稅收負擔產生影響，稅收籌劃措施應根據稅收負擔的現值進行調整。SPV公司可以通過銷售合同和購買合同中的價格談判來明確納稅人，并積極爭取稅收優惠和財政補貼以減輕稅收負擔。

2.項目采購階段的稅務籌劃。

在這個階段中，涉及稅收籌劃的主要環節為運作主體的選定及合同條款的擬定。從優化的稅務風險的角度考量，運作主體可以設置為分公司、有限責任公司、有限合伙制等形式。PPP項目中的合同涉及到稅務條款，包括合同標的條款、合同當事人條款及合同價款條款。在實際操作中，合同條款的擬定要深入分析責任各方，在應稅行為、合同價款是否含稅，價外費用，開具票據的時點上明確具體要求，注意區分設計、勘察等費用，避免增加稅負，以優化稅務籌劃。

3.項目執行階段的稅務籌劃。

項目執行階段包括項目建設、融資及項目運營等過程，是整個項目的核心環節，需要重點關注。PPP項目所需的資金數額相對較高，不同的融資模式對流轉稅和所得稅的繳納有不同的影響。融資模式的稅收籌劃可以降低SPV公司在資本償還和利息支付過程中的稅費成本。在項目建設過程中基本不產生增值稅銷項稅額，作為工程總承包方，區分勘察、采購等過程的費用應盡可能地取得可抵扣發票留待日后留抵，項目在建設階段出現虧損，應當將其結轉至運營期，目前企業所得稅政策規定彌補虧損的期限為五年;在項目運營期應該注意涉及到的關聯交易的轉移定價問題，以規避稅負增加的風險。項目在運營階段可能會產生房屋租金收入、廣告位出租收入、停車收入等，籌劃的重點是區分不同的收入類型明細核算，運營期間存在的政府補貼對PPP項目具有重要意義。根據補貼收入的不同類型，事先做好規劃也是必要的。

4.項目移交階段的稅務籌劃。

在資產移交階段，主要涉及到所有權不變時的資產移交和所有權發生變化時的資產移交。所有權相同時的資產移交是指將項目資產轉讓給政府，形式包括有償或沒有補償;所有權變動時的資產轉移主要涉及股權退出。房地產和土地使用權的轉讓涉及征收和減少增值稅的籌劃，企業所得稅根據收入和損失計算，免稅和減稅籌劃可以考慮解散和清算等形式。

三、公共租賃住房PPP項目稅收籌劃案例分析

（一）案例項目概況

以YC市工業園區公共租賃住房及配套建設PPP項目為例。2017年1月，YC市工業園區管理委員會邀請全國各地的社會資本合作伙伴通過公開招標程序參與工業園區公共租賃住房和配套項目的PPP項目，YC市人民政府授權市住建局作為本項目實施機構，采購方式為競爭性磋商，最終由信佳有限公司中標，由社會資本信佳公司與政府指定的“市城投”成立SPV公司實施本工程。該項目占地2100畝，建設內容包括5個部分，具體是3個公共租賃保障性住房小區、15條市政道路、綠色景觀、功能配套設施和1座跨江大橋。其中，公共租賃住房40.66萬平方米（7608套），商業和生活配套設施4.58萬平方米，地下建筑面積14.91萬平方米，總投資36億元（不包括征地拆遷費）。該項目交通便利，基礎設施完善，商業設施和社區服務中心齊全。PPP項目公司負責項目招投標、項目建設、運營、移交，特許經營期限20年（含項目建設期36個月）。項目建成后，由項目公司進行運營維護，采用BOT的運作模式。項目公司完成道路項目的投資和建設并通過驗收測試后，YC市財政局將根據PPP合同確定的支付義務將道路使用費分配給市住房和建設局，市住房和建設局將根據合同協議分階段向SPV公司支付道路使用費，SPV公司將利用這一點收回其建設投資和維護費用，并獲得合理回報。項目建成竣工驗收以后，由SPV公司負責運營與養護等，期滿后移交給YC市房屋征收補償中心并由其進行具體安置，由政府統一收儲。

（二）典型業務環節的具體稅收籌劃方案

1.建設環節固定資產的籌劃。

“營改增”后，投資主體要盡量與運營主體保持一致，這樣就可以利用固定資產投資形成的增值稅進項稅進行抵扣，以降低整體稅負。按照工程預測，固定資產投資約15000萬元，其中房產5000萬元（代建，全部取得增值稅發票），機器設備約10000萬元，可抵扣的增值稅進項稅額為：

房產：5000/（1+10%）*10%=454.55萬元

設備：10000/（1+16%）*16%=1379.31萬元

共計1833.86萬元，根據財稅（2016）36號文的規定，第一年可以抵扣60%，也就是1833.86*60%=1100.32萬元，第二年可以抵扣40%，就是1833.86*40%=733.54萬元，不考慮時間價值因素，兩年時間可抵減增值稅款1833.86萬元。

在環境保護和節約能源方面，企業為安全生產、環保和節能而購買的設備投資，可在應繳稅款中抵扣。項目公司在開發項目時應注意環境保護，通過購買一定的機械設備，有效控制水污染的節能減排，并實現增值稅和所得稅的有效籌劃。

2.建設環節不同計稅方式的選擇籌劃。

施工企業需要事先與SPV公司溝通，這將影響SPV公司增值稅進項稅額的扣除，從整個PPP項目的角度來看，SPV公司和施工企業在建筑方面的總體稅收負擔應該得到全面考慮。

例如，案例項目總投資36億元，其中建筑安裝投資24億元。假設項目公司將按6%稅率繳納增值稅，為簡單起見，項目建筑安裝企業一般稅收計算方法下的稅負比率約為5%，不同稅收計算方式下建筑企業PPP項目的整體增值稅負擔如下：

（1）一般計稅方式：

施工企業應繳增值稅=24÷（1+10%）×5%=1.091（億元）

項目公司應繳增值稅=36÷1.06×6%-24÷（1+10%）×10%=-0.1441（億元）

整體繳納增值稅9469萬元，其中項目公司留抵進項稅1441萬元。

（2）施工單位選擇簡易計稅方式時：

施工企業應納增值稅=24÷1.03×3%=0.699（億元）

項目公司應納增值稅=36÷1.06×6%-24÷1.03×3%=1.3387（億元）

整體應繳納增值稅=0.699+1.3387=2.0377（億元）

從計算中可以看出，當建設方選擇一般計稅時，雖然增值稅比簡易稅收計算多3920萬元，但如果與SPV公司整體計算，抵扣鏈是完整和充分的，項目公司和建設單位的總稅收只有9469萬元，比簡易稅收計算方法少19008萬元，因此，建設單位在選擇稅收計算方法時仍然需要考慮SPV公司的整體情況。

3.運營環節收到政府補貼的稅收籌劃。

根據財稅[2011]70號文規定，符合條件的情況下可選擇將財政補貼作為“不征稅收入”而不是“免稅收入”，文件明確“在五年內未發生支出且未繳回財政部門的部分，應計入第六年的應納稅所得額中繳納企業所得稅”。

假設案例項目中YC市政府按照合同約定，從2017年開始每年向SPV公司撥付2000萬元財政資金用于生產經營，這部分資金如果作為征稅收入處理的話，當年需要繳納所得稅500萬元（假設不考慮其他盈利虧損部分），但是如果經過事先籌劃，符合財政資金的管理要求，按照不征稅收入核算的話，可以滿5年后再繳納企業所得稅，即收到政府撥付的補貼時作為遞延收益處理，第6年將該筆補貼轉為營業外收入，全額納稅。通過稅收籌劃分析我們知道，遞延納稅可以使公司獲得資金的時間價值的收益，假設SPV公司貨幣資金的資金成本率為8%，2017年到2021年，SPV公司每年可以節省2000*8%=160萬元的資金成本，5年現值合計金額為160*（P/A，8%，5）=638.83萬元。

可知，如果在收到資金的當年稅務上確認為“不征稅收入”比之確認為“征稅收入”，所得稅的資本成本得以節省，資本使用成本越高，這一優勢就越明顯。

在公共租賃住房PPP項目中，可以規劃建設配套商業服務設施、幼兒園、停車場等具有一定建筑面積的項目進行租賃和運營，以實現資金平衡，獲得合理利潤，但在會計核算時要分開獨立核算。在納稅時對于不同的項目產生的收入要分別核算，否則對于稅收優惠項目可能享受不到。

國家對于鼓勵的高新技術行業，可以減免征收企業所得稅。如果社會資本方條件許可，業務范圍可擴展至新型建筑墻體、隔音隔熱材料、防水密封材料和其他房屋面料來享受稅收優惠政策。

四、結論與建議

公共租賃住房PPP模式的深入發展，需要長期稅制改革相配合。社會資本方應重視PPP模式下稅收優惠政策的使用，降低成本的同時促進資本流動。參與公共租賃住房建設的房地產業和建筑業與許多行業密切相關，研究PPP稅收問題應該考慮項目的整個生命周期，而不能分割業務流程。項目公司要充分研讀政策，加強內控機制建設，適當進行服務外包，做好稅收籌劃。

建議1：以項目的整體效益為出發點。在進行稅務籌劃之前，要關注整體利益，著眼于從項目生命周期涉及到的多個稅種進行全過程考慮，權衡利弊，使項目綜合效益達到最大化。

建議2：關注稅收政策調整。隨著經濟的發展，我國稅法也在不斷調整。在稅收籌劃過程中，公司密切關注法律法規的變化，并根據法規內容及時調整稅收籌劃方案。如“營改增”政策的變化帶來了系列的機遇和風險。

建議3：適度增加PPP項目的稅收優惠政策。建立一次性的臨時稅收優惠政策來支持PPP項目的發展。提高社會資本參與PPP項目建設的積極性。為PPP項目公司制定特殊的稅收政策，以控制其運營過程。如果項目公司的收益在合理范圍內，則可以享受相應的優惠政策。如果由于市場供求關系的變化，利潤超過合理回報，甚至賺取巨額利潤，稅務機關可以終止他們的優惠政策。這樣不僅滿足了公共需求，而且有效地防止了PPP項目公司利用政府授予的特定權力壟斷運營并阻礙公共利益。

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