論少數民族地區政府在城鎮化實施中的價值理性

曾 冰 龍 方

（1.湖南農業大學 經濟學院，湖南·長沙 410128；2.南華大學，湖南·衡陽 421001）

從黨的十一屆三中全會到黨的十八屆三中全會，從有計劃的商品經濟到發揮市場在資源配置中的決定性作用；從黨的十八屆四中全會到黨的十九大，從依法治國戰略到進一步下放權力至省級及其以下行政機構，政府這只“看不見的手”在慢慢改變姿勢，開始將權力釋放在社會治理體系中，并試圖通過促進經濟快速增長、城市人口增加、人民生活水平提高等途徑實現城鎮化的內涵式推進。

民族地區城鎮化建設作為中國城鎮化戰略的重要組成部分，無法顯性脫離國家整體布局，但又有其自身的特殊性。民族地區由于地理疆界、人口結構、人文風貌、經濟狀況、宗教信仰等特殊性，決定了在城鎮化建設中既有與內地城鎮化建設的共性之處，但也有鮮明的地域特色。特別是在國家戰略布局發生精細化調整以及實施鄉村振興戰略以來，民族地區人民生活水平總體提升、社會文明程度明顯好轉、人民群眾精神文化追求質量改善，城鎮化建設的效果十分現顯性。[1]但近年來，因“城鎮發展的落后性、內部發展的差異性、城鎮規模的不合理性”等問題引發了各界的廣泛關注，關于民族地區城鎮化問題的研究成果和實踐探索也非常豐碩，豐富著民族地區城鎮化的理論與實踐研究。已有關于民族地區城鎮化的研究和探索主要集中于城鎮化概念討論、城鎮化自身發展、城鎮化與經濟發展、城鎮化與民族文化、城鎮化與城市發展等方面。其中，張進軍從社會資本概念著眼，重點分析了城鎮化的社會治理問題，認為民族地區城鎮化缺乏內生動力，主要由政府主導和推動。蔡繼明從民族地區城鎮化的生產與分配功能著眼，重點探討政府在城鎮化中的主導性作用，認為制度變遷和資源配置需要政府承擔更多的實際職能。孫中和從非公有經濟的社會地位著眼，認為政府主導型的城鎮化已經極大地改變了過去那種直接的經濟干預模式，民族地區城鎮化的非公有經濟價值凸顯，成為城鎮化戰略有效實施的關鍵要素。由此可見，社會各界對于中國政府主導下的城鎮化建設持相對肯定態度，但不乏質疑之聲。

從新中國成立至今，我國城鎮化率由10.6%提高到52.6%，城鎮化建設成就十分顯著，但仍存在諸多問題。例如，首先形式上進城容易，實質上融入困難的問題突出。在我國城鎮化率已經達到53%的情況下，城鎮戶籍率僅有37.5%，這表明城鎮化過程中存在的事實性融入問題尚未得到根本解決。[2]實際上，普遍意義上的農民身份變市民身份的轉變和嬗變難度較大，從一個角色向另一個角色轉變不只是在于名稱的改變，更在于從職業到習俗的悄然變化，不可一蹴而就。另外，城市居民認為農村人口的到來，對于城市環境、社會素質、資源分配等都造成了嚴重的影響，有了事實上的擠占和破壞，從心理上無法真正接受“農轉非”人口。其次城鎮化后的農民身份識別難度較大，可持續發展能力欠缺。按照現有城鎮化建設中農民進城方式來看，分為遷徙進城、被動進城和主動進城三類。通過分析這三類方式可以發現，被動進城的性價比和保障性最低，主動進城的性價比和保障性次之，遷徙進城的性價比和保障性最高。因為遷徙進城一般是在城市中有了穩定的工作和收入，并能夠給家庭穩定性帶來保證后發生的模式，而被動進城和主動進城或基于城市規劃的宏觀背景或基于生存的需求壓力，無法做到實質性改變。倘若這種現象比較明顯的話，勢必會造成提高了城鎮化的速度卻降低了城鎮化的質量，也增加了農民的負擔，甚至給社會帶來諸多潛在風險，降低政府的公信力。最后是總體發展速度不均衡。長期計劃經濟體制傳統下的城鎮化建設主要依據自上而下的政府主導，多數地區受國家政策影響比較明顯，城鎮化建設的自主性選擇空間較為狹窄，造成事實上的東西部之間、中東部之間差異性較為明顯，城鎮化進程也參差不齊，二元經濟結構的內生性矛盾依然存在，無法從本質上實現市場化與城鎮化的同向同行。另外，教育的資源分布不均客觀上造成了民族地區的人力資源供給不足。例如，我國新疆、云南、西藏、內蒙古、青海、寧夏、貴州、廣西等八個少數民族地區普通高等學校總數為303所，占全國總數的12.4%，每個地區的高校平均數遠遠低于全國51.92個百分點的比例，客觀上造成了智力支撐力保障不足的現實。[3]

在民族地區城鎮化建設中，數千年來形成的強勢政府傳統催生著民眾對政府的極度信賴和推崇，使得中央集權制下的政府合法性得以成型，成就了政府主導城鎮化建設的必然性。所以，在城鎮化建設中尤其是經濟高速增長的背景下，政府希望通過行政命令主導城鎮化建設是有悖于經濟發展規律和城鎮化規律的，也是無法解決城鎮化質量低下、城鎮化滯后工業化等實際問題的。需要立足少數民族地區的資源稟賦和特殊現狀，通過社會認同、規制保障、要素創新等，構建政府在民族地區城鎮化進程中的身份識別、架構體系和經典模式，將政府從主導者變成引導者與供給者，為民族地區城鎮化提供良好的制度、政策和人文環境。

一、認同理性：民族地區城鎮化的身份識別

近年來，民族地區經濟社會發展總體狀況良好，人民群眾的生產生活得到極大改善，社會治安處于相對平穩狀態，但暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力的威脅依然存在，各民族因為宗教信仰、生活習慣的差異使相關矛盾的解決難度增大，各民族成員對本民族的利益訴求也更加突出；過度的城鎮化所導致的居民實際生活方式和經濟發展能力被削弱，第三產業在市場化程度普遍低的情況下發展滯后；在以高原和荒漠為主的西北民族地區，以及以高原和山地為主的西南地區，居民生活條件難以得到根本改善、公共投入難度較大、公共福利的均等化和普及化程度不高；生物物種、歷史遺跡、建筑群落、自然生態等遭受前所未有的破壞，嚴重損害著生態鏈條的平衡。上述種種都決定了政府在民族地區城鎮化建設中要切實增強承擔政治職能、經濟職能、社會職能和文化職能的自覺性和主動性。

就政治職能而言，主要是保一方平安，將維穩作為最重要的常規工作，積極落實黨和國家的各項政策和措施，預防暴力恐怖活動。就經濟職能而言，要克服區位劣勢的先天不足，以及交通不便、技術落后、資金缺乏、發展較為滯后等諸多不利因素，改變農牧業和資源發展為主的粗放經濟模式，加大生態經濟和循環經濟的發展，以及旅游業、房地產業、服務業等第三產業，更好地服務于城鎮化建設的需求實際。就社會職能而言，地方政府承擔著扭轉民族地區公共基礎設施落后、人力資源稟賦不高、技術優勢明顯不足等弱勢，合理調配有限資源，重視少數民族地區、偏遠山區和革命老區的教育事業，提高教育在少數民族地區的普及化和均等化，彰顯政府的社會職能擔當。就文化職能而言，民族地區有著冰川、雪山、高原、湖泊、沙漠、草原等豐富的自然文化資源，有著莫高窟、古長城、大理和麗江古城等豐富的歷史文化資源，有著遵義會議、延安精神、大涼山精神等豐富的紅色文化資源。但是，由于以旅游業為支撐的第三產業整體發展較慢，無法深度挖掘豐富的旅游資源以創造更大的經濟和社會效益，也無法實現對傳統文化、中國革命文化和中國特色社會主義文化的傳承、創新和發展。

為此，立足政府職能認同，實現民族地區城鎮化的政府行為規制，達成政治職能、經濟職能、社會職能和文化職能的有效銜接，共同服務于民族地區經濟社會發展。第一，政府要承擔鮮明的政治職能，切實維護民族地區社會安全和穩定。城鎮化建設既是一種經濟行為，也是一場政治考驗，任何的漏洞都可能給三股勢力以可乘之機，甚至造成不可挽回的顛覆性后果。作為政治引導的主體——政府要在執行和制定各層級法律法規、強化各主管部門在政治教育與違法懲戒等方面的權責利。特別是在與城鎮化中相伴的人口遷移、房屋拆遷、土地征用、產業布局等方面，要讓人民群眾感受到實惠和安全感，增強政府的政治權威。第二，政府要承擔鮮明的經濟職能，切實提升民族地區城鎮化水平。民族地區城鎮化旨在服從于經濟水平的提高和人民生活水平的改善這一大局。通過城鎮化建設解決居民生活環境、人文素質、收入水平等基礎性問題，是維護社會穩定的根本。所以，要統籌土地資源的規劃和功能使用問題，嚴格控制農業土地轉為工業用地，合理保護草場、山地、森林等原生態資源；加快傳統行業的現代工業體系構建，通過引入高新技術、綠色資金、生態產業等實現工業帶動經濟的循環發展；增強第三產業的可持續性發展，圍繞旅游業打造地產、酒店、餐飲等鏈條式產業，發揮產業的聚集效應和第三產業的巨大附加值效應。第三，政府要承擔鮮明的社會職能，構筑民族地區社會的平衡態發展格局。受制于先天條件的影響，民族地區的城鎮化基礎較弱，嚴重地影響著新型城鎮化建設的質量和效能。[4]所以，要形成中央-地方兩級政府加大公共投入力度的財政格局，在改善交通條件、公共秩序管理、城鎮住房規劃和生態環境預防性保護等方面體現政府的主導作用，構筑與其他地區大體相當的公共投入格局。最后，政府要承擔鮮明的文化職能，通過創新文化樣式豐富民族地區的增值項。如前文所述，民族地區有著豐富自然資源、歷史資源、紅色資源和現代文化資源，共同賦予了民族地區十分顯性的特色。所以，政府要進一步完善與歷史文化遺跡保護相關的立法，防止城鎮化建設中人為的破壞和損害；要出臺少數民族文化傳承、創新與發展地方性法規，探索文化經濟的可持續性動力；拓寬渠道籌集歷史文化遺產保護資金，鼓勵企業、個人和社會團體等民間資金的注入，帶動全社會廣泛參與到少數民族文化保護與創新活動中，切實發揮政府在文化傳承與創新中的引導作用。[5]

二、規制理性：民族地區城鎮化的架構體系

城鎮化的最終歸宿點——城市作為國家運行機器統領的重要陣地，在其建設發展中以行政職能為主。這種行政職能體系直接決定著鄉鎮或者小城市作為低段位區域，無法獲取與大城市等同的資源儲備，極容易在優質資源集中于大城市基礎上導致二向背離的現象，也造成了事實上的農村勞動力轉移可能性的降低。

另外，城鎮化的結果從形式上必然造成戶籍身份的改變。但農民身份并未發生實質改變的農村人口，無法享受與城鎮人口一樣的教育、醫療、就業、養老保險、勞動保護等福利資源，造成實際的不公平現象比較普遍。同時，作為城鎮化的關鍵要素——土地的使用和流轉成為關注的焦點，可以通過土地財政制度與財稅制度共同作用得以解決。但目前的情況下，兩種制度性設計無法真正擺脫地方財政虧空的窘境，更無法在土地產權尚不明晰的情況下設計符合土地增值的保障體系。尤其是當土地財政成為地方政府經濟增長的主要來源時，改變土地的用途而進行商業開發就成為政府政績彰顯的主要手段。所以，立足制度體系的調整和優化，探索機制完善路徑則成為從軟性手段保障民族地區城鎮化建設的重要步驟。首先，應建立農民土地保障機制。農民以土地為生，但農業土地與城市土地的功能和價值差異很大，尤其是農業土地增值方面具有先天劣勢。而建立同地同價的占有、使用、收益、處置，以及出租、抵押、繼承和轉讓權益，則有助于實現真正意義上的用途等同、模式等位、市場等價、進出自由。唯有如此，才能通過土地保障農民的實質性權益，達成相對意義上的均等化。其次要完善戶籍改革制度。民族地區農村人口多數處于山區、偏遠地區等，在人口素質、發展理念、先天基礎等方面存在著不足，無法采取一刀切的方式簡單的“農轉非”。要針對這部分特點的農民采用政策傾斜和保護的原則，先期可保留其兼具農村和城鎮雙重戶籍的身份，允許其享受農民的應有待遇，以及享受城鎮居民的雙重待遇，幫助其在經歷一個過渡階段后順利實現身份戶籍的徹底改變，切實提高這部分人的養老、醫療、教育等社會保障水平，減少戶籍制度帶來的不平等現象。總而言之，戶籍改革必須綜合考量城鎮化推進的實際困難，以及未來的可能性風險，不能為了城鎮化而損害人民的利益。第三，要完善財稅金融制度。財政金融杠桿解決平衡財富分配不均、合理規劃公共投入的問題。西方國家城鎮化建設的經驗表明：城鎮化過程中公共財政的市場性退出是有效手段，可以防止中央對地方的行政性干預和命令，達成城鎮化的市場性運作。于民族地區城鎮化而言，政府的行政命令越少，市場的有效介入越多，城鎮化的長期收益越大，人口的紅利就會越凸顯。所以，調整財政金融的投入策略，公共財政負責公共投入，金融體系負責市場化運行的資金補充，則能在相當程度上建立權責分明的政府治理模式，最大限度地減低城鎮化所帶來的負擔和影響。第四，要建立科學的政績考評機制。在民族地區城鎮化過程中，政府往往將速度、效率、比例等作為考核官員政績的主要指標，極容易導致盲目、粗暴、單一和低效。所以，要建立科學有效的政績考核體系，淡化經濟發展速度和發展規模的指標，重視民生建設成效的考核。特別是要有專門針對民族地區基于特殊風土人情、經濟狀況的創新性城鎮化模式，以及城鎮化后區域性發展的聯系性、穩定性等作為考核地方政府政策貫徹效能的重要依據。[6]最后，要不斷完善勞動就業和社會保障制度。城鎮化帶來的直接結果就是剩余勞動力的就業問題，直接關系到農民的切身利益，需要從上而下地制定取消農民工身份和地域歧視的就業政策，通過就業培訓、就業指導、就業信息提供等多種方式，幫助城鎮化主體成為改革的紅利受益者而非受害者，讓進城農民與城市居民享受同等的社會待遇。

三、要素理性：民族地區城鎮化的經典模式

民族地區城鎮化既要符合全國整體戰略布局，又要有自身的特色要素創新，方能逐漸縮小與發達地區的差距，甚至在某些地方實現超越。這一點，政府的官方承載力要遠遠大于民間的自發行為，政府對于市場的引導效能和城鎮化模式的選擇具有決定權，直接決定著城鎮化的進程和結果。所以，政府首先要改變主導型的傳統思維習慣，將民族地區市場全面推向全國甚至是全世界市場體系中，消減市場運行中的機制體制障礙，破解束縛市場發展的限制性要素，創造彰顯民族區域自治制度要義的制度模式和城鎮化建設模式，積極推進分工合理、各有側重、特色鮮明的城鎮體系。其次要通過城市布局的調整，打造城市發展群，發揮抱團取暖的倍數效應。在全面提倡合作共贏的時代背景下，獨體性發展顯得勢單力薄。應推廣云南打造滇中城市群的理念，統一規劃城市建設、人口指標、產業布局等體系，促使地理位置臨近的城市形成相互補位和互聯互通格局，集多城市之力構建對同類城市的比較優勢，通過城市集群紅利放大經濟紅利和社會紅利。當然，如果有些地區不具備集群發展的話，可以采用走小城鎮城鎮化的思路。因為從地緣政治來看，民族地區的城鄉分離、工農分離、輕重分離等二元經濟結構表現十分明顯，大中城市無法滿足資本、人才、技術和管理水平方面的要求，與發達地區的大中城市相比仍存在較大差距。從這個意義上講，民族地區的部分區域不大具備走城市集群發展的原始基礎，小城鎮的城鎮化似乎可以成為更有效的選擇。這一方面可以減少為了城市集群而帶來的建設成本增加負擔，另一方面依據現有龐大的小城市存量縱深發展，可以有效避免資源浪費和重復建設等問題。再次要著力培育新的經濟增長點，帶動城鎮化相攜相進。民族地區城鎮化建設的決定性因素有很多，以人地（農民和土地）為核心的農村經濟和以人企（勞動力和企業）為核心的城鎮經濟是兩大關鍵要素。那么，如何刺激和帶動這兩個領域的經濟發展就成為城鎮化戰略有效實施的關鍵。所以，政府要從政策角度釋放積極信號，通過勞動力資源保障、財政金融稅收政策、企業負責人應有的區域性地位保障等手段為中小企業甚至是產業群的發展提供有效優惠待遇，通過產業集群式發展為進城農民提供更多的就業機會，解決城鎮化后進程農民的后顧之憂。另外，要在供水、供電、供氣、供熱、綠化、交通等方面夯實基礎，奠定有利于投資的硬件環境。在此過程中，民族地區城鎮化建設要把可持續發展放在突出的地位，切實保護、合理開發和節約使用各種自然資源，大力發展特色經濟，將生態移民與城鎮化建設有機結合，最大限度地降低城鎮化建設帶來的消極影響。當然，民族地區的產業布局必須依托原始產業積累，不能盲目地靠“縮小同東部地區城市（鎮）化差距”的目標而忽視自身的地理特點和民族特色，要因地制宜地實施非均衡發展。[7]

總之，由于民族地區資源稟賦與其他地區相比具有特殊性，加之民族地區的地緣廣度、人口分布、民族特色比較復雜化，其城鎮化建設不可能一蹴而就，也不能一直陶醉在“驕傲的歷史記憶和豐富的精神生活”中。要以發展和比較的眼光查找自身的不足，并以虔誠的態度吸收精華借鑒優秀，最終有效生成符合本民族特色的城鎮化模式。從這個意義上講，政府價值理性的意義不僅僅存在于區域發展相對同步的恒定功能上，更在于通過行之有效的手段和方式，借助市場的力量減小政府主導的失靈后果，進而通過城鎮化建設積累豐富的治理經驗。

[1]劉玲.城鎮化進程中民族區域自治制度面臨的挑戰[J].學術界，2015，(5)：43-50.

[2]吳曉燕，趙普兵.城鎮化比較中的路徑探索[J].吉首大學學報（社會科學版），2013，(5)：30-39.

[3]鐵鍇.新型城鎮化中的政府責任[J].天津行政學院學報，2014，(1)：56-62.

[4]曾冰.論民族地區城鎮化戰略精準實施的政策研究[J].貴州民族研究，2017，(7)：19-21.

[5]孔祥利.西部民族地區新型城鎮化進程中地方政府職能的轉變[J].陜西師范大學學報（哲學社會科學版），2014，(1)：14-18.

[6]秦震.論中國政府主導型城鎮化模式[J].華南師范大學學報（社會科學版），2013，(3)：24-29.

[7]許秀川.政府主導的城鎮化：一個理論模型及其實證研究[J].弄業經濟問題，2017，(3)：30-35.