新耦合治理：精準扶貧與基層黨建的雙重推進

摘要：黨建與扶貧需要在基層治理實踐中相互促進是十八大以來中央高層及基層的共識?；谙嫖鞑栲l的個案研究發現，精準扶貧和基層黨建之間相互嵌套所形成的治理機制蘊含著不同于既有理論的新模式。通過強化黨員責任、黨員干部輸入以及“黨支部+合作社”的基層實踐策略，基層在扶貧領域形成了政黨主導式扶貧，在黨建領域建構了實踐型黨建，兩者之間產生雙向再生產的新型耦合秩序。相對于“國家一社會”關系范式，這種新型耦合秩序在宏觀層面更契合“政黨一國家”的制度環境，在微觀層面更符合當前農村基層治理的日常工作實際。從農村基層治理供給側改革的角度講，精準扶貧與基層黨建之間的新型耦合秩序為農村基層治理提供了新的治理結構，成為農村治理現代化的主要方向之一。

關鍵詞：新耦合治理；精準扶貧；基層黨建；雙重推進

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）03-0082-08

引言

2013年黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”治理現代化成為基層治理發展的主導方向。2015年《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》將實施扶貧方略、加快貧困人口精準脫貧作為今后一段時期內我國貧困治理的一項重點任務。同年全國農村基層黨建工作座談會在杭州召開，會議提出農村基層黨建要圍繞中心、服務大局，推動農村基層黨組織切實擔負起促進農村改革發展和改善民生的責任。在這種頂層設計之下，作為當前農村實施范圍最廣、影響最大的政策實踐，精準扶貧和基層黨建兩者如何有效運轉、相互補充，在治理現代化的發展方向下，兩者合力形成的治理格局具有怎樣的功能和特征，為實現基層善治提供了怎樣的可推廣經驗？對這些問題的回答構成了本文的研究要點。

一、提出問題：扶貧與黨建的關系演進

當前學術界對于扶貧問題和黨建問題都已經有非常豐富的研究成果?？疾熘袊鲐毷纺軌虬l現，中國扶貧在總體趨勢上經歷了從政府主導式扶貧到參與式扶貧再到精準扶貧的轉型。當前對扶貧的理解已經超出農民個人生活層面，上升到“社會一政治”層次，貧困被放置在國家治理的維度予以重新理解。特別是“精準扶貧”戰略的實施將扶貧工作嵌入到國家治理體系與治理能力現代化的框架內，成為提升基層治理水平的有效契機和得力抓手?；鶎狱h建同樣自成脈絡，改革開放后，黨組織通過網絡體系的建構對社會新型組織進行有效整合，采取政治吸納的方式（包括“商圈黨建”以及“非公有制企業黨建”）將新社會階層納入黨組織范圍內，以擴大黨組織的社會基礎。

但無論扶貧還是黨建，始終都存在文本與情境、分離與統一之間的錯位。在這些錯位之下，農村基層的扶貧和黨建存在“兩張皮”的狀態，很難形成有效的反饋關系。在農村治理實踐中，扶貧找不到組織基礎，扶貧政策在鄉土社會缺少得力的執行主體，脫貧致富缺少“帶頭人”，一盤散沙的貧困戶依然不能擺脫貧困陷阱，“權威缺失”成為精準扶貧實踐困境的重要原因。另一方面農村黨建缺少落實抓手，陷入“走過場”的形式主義窠臼，甚至淪落為“寫在紙上、掛在墻上”的口號，農村基層黨建出現邊際效益遞減的內卷化趨勢。這兩者的脫嵌導致的結果是農村依然無法擺脫黨組織渙散、經濟發展滯后的老問題。

面對這種情形，治理現代化、精準扶貧、基層黨建成為革新農村基層治理秩序的關鍵節點，黨和政府開始鼓勵地方將“精準扶貧”與“基層黨建”進行有機結合，“夯實基層黨建、撬動扶貧大業”成為中央以及農村基層共同喊出的口號。在地方上，湖南省于2013年率先提出扶貧與黨建“雙推進”，之后云南、廣西、陜西、貴州、甘肅、四川、寧夏等扶貧任務艱巨的省份陸續跟進，要求在扶貧攻堅中實現精準扶貧與基層黨建的共同發展。特別是在2015年，中央召開全國農村基層黨建工作座談會，出臺《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，精準扶貧與基層黨建從脫嵌走向耦合的趨勢越發明顯，精準扶貧與基層黨建之間的耦合關系成為農村基層治理實踐區別于以往“國家一社會”關系視角下基層治理和扶貧模式的最顯著特征。作為治理實踐方式，精準扶貧與基層黨建相結合所形成的“新耦合治理”，既是“運動型治理體制”在精準扶貧政策落實過程中的體現，同時也蘊含了不同于以往耦合治理的新特點。面對基層經驗，我們非常有必要重新審視“國家一社會”關系，回歸“政黨一群眾”關系分析范式，認真總結基層黨建和精準扶貧之間的新型耦合關系存在哪些具體的做法，通過“田野深描”管窺當前中國農村的制度場域，發掘出其中的治理機制。

此次調研地點選擇在湖南茶鄉，茶鄉是典型的貧困鄉鎮，也是在精準扶貧和基層黨建相結合方面具有一定典型性的鄉鎮。該鄉位于湖南西北部武陵山全國連片特困地區，是一個傳統的農業、林業鄉鎮，全鄉尚有建檔立卡貧困戶1778戶5516人，貧困發生率為20.8%。在基層黨組織方面，全鄉有黨支部26個，黨員784人，黨員總數占全體人口比例為2.96%，每個村有黨員20～50人。2015年7月12日，茶鄉所在地的市委書記在茶鄉開展了為期3天的扶貧工作專題調研，在與茶鄉黨政領導座談交換意見時提出要貫徹全國農村基層黨建工作座談會精神，要充分發揮基層黨組織的凝聚力、號召力和戰斗堡壘作用。之后茶鄉黨政領導班子落實指示，將“圍繞扶貧抓黨建、抓好黨建促扶貧”定為扶貧工作和黨建工作的指導原則，全面開展扶貧與黨建工作。

2017年3月，筆者調研團隊到茶鄉開展為期20天的實地考察，并在茶鄉下轄的部分行政村（BF村、SW村、GF村）進行蹲點，之后通過電話等方式補充資料，重點了解當地如何將基層黨建與精準扶貧工作相結合，這種新模式對基層治理產生了怎樣的影響。此次調研主要采取結構訪談、半結構訪談和參與觀察的方式，所使用資料主要是通過與鄉鎮干部、村干部、黨員代表、合作社負責人、貧困戶交流所得。

二、“扶貧+黨建”的基層實踐策略

對于農村而言，“組織化力量”的缺失是導致扶貧失效的重要原因。在家庭聯產承包責任制實行以后，作為基層群眾性自治組織的村委會缺少集體經濟支持，無法對小農社會進行有效整合。導致的結果是原子化狀態的貧困群體難以自主打破貧困循環，容易陷入Barnett所說的“貧困陷阱”（povertytrap）當中。從理論邏輯上說，村集體弱化屬于“國家一社會”關系脈絡中的問題，但悖論的是，解決這一問題卻不能訴諸這一思路。實踐表明，在“國家一社會”關系范式下，國家權力的退出帶來的是鄉村治理的“灰化”，國家權力的滲透帶來的是村干部的行政化。從十八大以后的政策導向以及基層實踐來看，當前解決鄉村貧困及治理問題的思路已經發生轉變。盡管依然存在國家與社會之間的合作關系，例如農業合作社本身就是國家與社會關系下的產物，但更重要的是“國家一社會”關系已經被逐漸置換成“政黨一群眾”關系，在精準扶貧中黨組織發揮重要作用，黨建和扶貧構成其中的主要治理因素，兩者之間的雙向互動關系構成治理的基本特征。

對于新時期精準扶貧與基層黨建的雙向互動關系，本文借用“新耦合”（new coupling）這一概念予以總結表述?！榜睢痹趥鹘y文本中指兩頭牛一起并軛耕地，“耦合”取意在于強調兩個變量之間相互作用形成合力。社會治理領域中的耦合理論并不鮮見，但需要強調的是，以往耦合理論關注的是國家與社會之間的關系，而本文之所以采用“新”耦合，原因在于關注的是精準扶貧和基層黨建之間的關系，新耦合與傳統耦合是不同的實踐策略，存在不同的耦合機制。以下筆者將以茶鄉調研為基礎，分析基層在“扶貧+黨建”中采取的實踐策略和耦合機制。

（一）黨員扶貧包干和責任強化

1.扶貧包干?！白シ鲐毦褪亲h員”是調研過程中訪談對象經常說的一句話，精準扶貧在基層的有效推進主要是依靠強化黨員以及黨支部責任實現的。首先是通過“黨員一貧困戶”結對子，實現黨員對本村貧困戶的責任包干。這種結對子的策略貫穿精準扶貧全過程，包括精準識別階段黨員深入農民家中，詳細了解農民群體的家庭收入，確定貧困戶名額；精準幫扶階段，黨員要深入了解貧困戶的致貧原因，商定有針對性的脫貧途徑、提供致富信息、選擇發展項目；在精準管理階段則強調由黨員負責扶貧政策和貧困戶之間的銜接，克服政策執行過程中“科層性和鄉土性”之問的錯位。

“在扶貧工作上，如果有一些村上的政策貧困戶不懂的，黨員就會給他做解釋、宣傳，一個一個貧困戶地走，他就會問貧困戶具體有什么需要幫助的困難，然后再給他們做一些更有針對性的事情。有時候結對幫扶的黨員會幫著貧困戶做一些項目策劃，爭取一些扶貧資金?！保ú栲l扶貧站工作人員訪談記錄，訪談編號：20170322LZZ）

通過這種方式，能力較強、社會資源較廣的黨員與生活困難的群眾結成對子，使困難群眾生產生活中所存在的實際問題得到有效解決。而且通過黨員的中介作用，基層黨員延伸國家政策覆蓋范圍，將貧困戶納入到國家精準扶貧政策之中，國家正式權力和鄉土社會網絡之間形成有效聯系。

2.責任強化。給無職黨員設崗定責是強化黨員責任的另一種方式。所謂無職黨員是指不在村支“兩委”擔任職務的普通黨員，設崗定責則是將這些無職黨員充分動員起來，承擔起村莊公共事務職責。這些崗位不限于扶貧，例如BF村的無職黨員崗位就設置了文化宣傳崗、環境衛生崗、治安巡邏崗、民主監督崗、致富信息崗、民事調解崗、計劃生育協管崗、流動黨員聯系崗、村情民意收集崗、公共設施維護崗等10個不同的崗位。這些黨員被稱為“便民服務員”，由村黨支部上報鄉委，鄉組織委員對他們進行統一培訓考試。為調動無職黨員參加公共事務的積極性，茶鄉還借鑒黨政機關后備干部制度設置了村干部后備人選制度。

“從黨員里面選出一些年輕的，村民代表和黨員一起選儲備干部。他們主要做一些村上的事情，幫著村里修路、幫著貧困戶申請項目之類的，如果村上有什么事，他們要帶頭的。如果做得好，那我們可能就會推薦他當書記主任、委員啥的”。（BF村第一書記訪談記錄，訪談編號：20170326CN-QWJ）

在制度激勵下，無職黨員崗位獲得了良好地運行，每個崗位都有2名黨員負責，協助村兩委在農村基礎設施建設、精準扶貧中發揮帶頭作用。

（二）黨員干部更替與黨組織鞏固

除了普通黨員，基層干部隊伍在精準扶貧過程中也出現了明顯的轉變。精準扶貧包含很多現代治理技術和信息技術，傳統的村級黨組織以及老齡化的村干部無法有效應對。為適應現代化趨勢，茶鄉以精準扶貧為契機，選派第一書記、吸納年輕黨員、更換黨支部書記從事精準扶貧工作，解決黨員老齡化、素質欠缺、基層黨組織薄弱的問題。

1.第一書記制度全覆蓋。2015年5月，中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室聯合下發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求對黨組織軟弱渙散村、建檔立卡貧困村做到第一書記全覆蓋。2015年下半年湖南省開始在全省范圍內選派第一書記，要求第一書記既要對接精準扶貧政策，又要鞏固基層黨組織力量。在雙重任務下，第一書記制度落實到基層必然出現合并的趨勢，第一書記對扶貧和黨建開始“一肩挑”，“在抓好扶貧的同時抓好黨建，抓好黨建也需要抓好扶貧”成為第一書記的基本要求。茶鄉所有駐村第一書記都需要同時負責精準扶貧和基層黨建兩項工作。實踐表明，這種一肩挑的方式效果明顯，第一書記在精準扶貧和基層黨建方面發揮了顯著的作用。

2.除了通過外來力量強化基層黨支部，茶鄉對于基層黨組織建設還強調發揮本土力量。面對農村人口外流、基層黨員老齡化的問題，茶鄉發展黨員的重點工作是將具有先進經營理念的地方能人吸納進黨員隊伍，例如BF村將本村林業合作社負責人、SW村將返鄉創業的合作社經理吸納進黨員隊伍當中，并在村黨支部擔任委員。據統計2016年茶鄉按照上級要求發展了12個黨員，這些黨員在45歲以下，全部具有初中以上學歷（5名高中以上），有一半以上屬于返鄉創業人員，具有較強的工作能力和帶頭模范效應。BF村林業合作社解決了本村及周邊村200多人的就業問題，帶動了一大批人脫貧致富。

3.直接任用具有更強工作能力的支部書記。2017年5月份村黨委換屆選舉后，茶鄉13個行政村中有10個村支部書記更替為50歲以下的年輕人。SW村黨支部通過選舉，將從長沙經商返鄉的SDB選舉為新一任支書。

“他年輕，有見識、有能力，就能去外面

找項目，加上現在國家的精準扶貧政策來

了，正好每一個政策都對接得上，這個很重

要的”。（SW村QYT農業合作社經理訪

談記錄，訪談編號：20170319SJL）

而且實踐表明，新支書的確要比老支書更符合扶貧的工作要求，據茶鄉扶貧工作人員介紹，新任書記SDB列席了2015年市委書記考察茶鄉扶貧工作后召開的座談會。會上SDB書記暢談對精準扶貧的觀點和具體設想，流暢的表達能力和清晰的工作思路獲得了市委書記的認可。會后市委將扶貧工作聯系點放在了SW村，這一資格給該村乃至茶鄉扶貧工作的開展都帶來了非常有利的資源，包括光伏發電項目、污水處理項目均落在了SW村。

（三）黨支部+合作社模式

“農村富不富、關鍵在支部”并非簡單的口號，而是基層實踐總結出的經驗。茶鄉在產業扶貧過程中注重強化黨支部作用，出臺了《扶貧產業黨建工作意見》，逐步摸索“黨支部+合作社”的新模式，黨建和扶貧在合作社這個新型經濟形式下結合到了一起。從調研情況看，茶鄉“黨支部+合作社”主要分為3種模式：

1.“支部幫合作”模式，核心特點在于黨支部與合作社之問的幫扶關系。黨支部本身作為外在于農民專業合作社的組織，職能是貫徹黨的路線方針政策，領導農村的經濟社會發展。農民專業合作社屬于農村經濟組織，目的在于推動農村經濟發展，促進農民增收。兩者雖然分屬于政治和經濟不同的領域，但兩者在農村發展與扶貧領域的基本目標是一致的，特別是在精準扶貧過程中，黨支部與合作社之問的幫扶關系變得更為明確。農村黨支部利用自身的政治優勢，為合作社發展尋找政策資源，引導農民專業合作社建立規章制度，提高效益。例如在SW村QYT農業合作社發展過程中，村黨支部幫助合作社聯系貸款資金，向上級申請項目配套資金，黨支部成為銜接國家扶貧政策與農村專業合作社之問的有效橋梁。

2.“合作社建支部”模式，要點在于合作社內部建立黨支部。為了強化合作社內部的黨組織建設，發揮黨員在合作社經濟中的職能，茶鄉要求把黨支部建設在扶貧產業合作社第一線，把黨組織活動內容和形式直接延伸到扶貧產業合作社的生產過程中。對于符合建立黨支部條件的農業合作社，上級組織部門鼓勵并指導建立合作社黨支部，由合作社主任擔任黨支部書記，或者由村黨支部書記與合作社主任交叉任職。例如BF村林業合作社，吸納了200多名周邊村民從事木材加工及林下經濟，合作社有黨員17人，在茶鄉黨委及BF村黨支部的支持下，在2016年成立了合作社黨支部，由合作社主任同時擔任黨支部書記，黨支部為人社成員提供相關政策指導，對合作社發展進行政策把關。

3.“黨支部監督合作社”模式，強化黨支部對貧困戶利益的保護。為獲得更為穩定的收益，茶鄉貧困戶多數會將無息貸款名額轉讓給合作社，由合作社進行“統貸統還”，貧困戶到合作社打工，合作社在支付工資的同時連續3年向貧困戶發放7000元/年的“扶貧分紅”。為防止合作社隨意違反合同的問題發生，村支兩委在鼓勵村民人股的同時，明確要求合作社必須以書面形式將雙方轉移無息貸款名額產生的權利義務關系寫明，合作社必須與雇傭的貧困戶簽訂勞務合同。而且村黨支部還要求支部成員要經常和合作社以及參加合作社的貧困戶進行溝通聯系，防止曾經出現過的合作社套取資金或者任意解雇農民的情況再現。在這種三角關系中，基層黨組織成為貧困戶利益的代理人，限制了資本的逐利性，為貧困戶的合法利益以及可持續脫貧措施提供保護。

三、政黨主導式扶貧與實踐型黨建的雙向再生產

通過分析茶鄉個案能夠發現，精準扶貧在農村基層已經超越了傳統扶貧模式，形成了新的實踐形態，政黨（包括普通黨員、基層干部及黨支部）構成了精準扶貧的組織基礎，成為扶貧的主導力量。另一方面，基層黨建也超越了以往思路，黨建內化到扶貧實踐中，將基層黨員分派到群眾路線式的扶貧工作當中，強化了基層黨組織的工作能力，增強了基層黨組織的力量，樹立了黨組織在群眾當中的威信。以政黨主導式扶貧、實踐型黨建為基礎，扶貧和黨建之間相互支持、相互嵌套，形成了雙向再生產的治理格局。

（一）政黨主導扶貧

以1982年12月中央財經領導小組召開專題會議研究“三西地區”農業發展問題為起點，中國正式開啟了改革開放后的扶貧工作。2013年11月，習近平總書記到湖南湘西考察扶貧工作時首次提出了“精準扶貧”思想，中國進人精準扶貧時代。精準扶貧不單純以“精準”為特點，更重要的是精準扶貧依托“政黨一國家”（party-state）治理結構，以基層黨組織、黨員干部為基礎，地方基層在開展“精準扶貧”過程中將農村扶貧與農村黨建交織在一起，以“黨員一干部一黨支部”為主體鏈條，形成了政黨主導式扶貧新模式。與傳統扶貧模式相比，政黨主導式扶貧主要存在兩方面的特點：

1.相對于行政主導扶貧模式而言，黨組織具備更強的資源輸人和滲透能力。按照以往行政主導扶貧模式，政府發揮決策職能，由鄉村承擔執行職能，這種思維的前提假設是“國家一社會”關系下的合作治理。但是在“鄉政村治”框架下，行政主導“雙重委托”困境，需要克服自上而下的官僚委托代理，以及自下而上的村民自治委托代理，基層政府并不能實現對基層社會的直接管理，也無法越過村委會直接向村民進行精準的資源輸入。由于在當前的制度環境中，黨組織并不受村民自治的約束。在民主集中制原則下，政黨不僅可以通過黨組織體系將上層政策貫徹到最基層，而且可以由政黨承擔資源輸入媒介，打破“國家一社會”之間的界限，解決國家資源輸入鄉村“最后一公里”的問題，實現公共權力與農村基層的直接溝通。

2.相對于參與式扶貧而言，黨組織以其強大組織動員能力為貧困群體的脫貧提供了組織基礎。1993年我國引入“參與式扶貧”，強調扶貧開發過程中要尊重村民的自主性，鼓勵村民主動參與。由于這種思路與村民自治之間存在天然的理論契合度，在扶貧領域迅速獲得廣泛認可，之后以阿瑪蒂亞·森的“可行能力”概念為基礎，開始強調扶貧過程中對貧困人口自我組織及自我脫貧能力的培養，但是對于中國扶貧實踐而言這并不現實。在當前的制度環境下，作為村民自我組織基礎的村民委員會無法有效承擔整合農民的職能，參與式扶貧缺少貧困人口自我組織的可能性。在這種背景下，黨組織以及黨員的組織動員能力填補了村莊組織的空白，承擔脫貧教育、資源分配的職能，一方面銜接了公共政策與鄉土社會的關系，另一方面也為貧困戶提供了獲得國家政策扶持的組織基礎。

（二）實踐型黨建

實踐型黨建是相對于傳統形式化黨建而言的。由于黨員外流、老齡化等問題，導致基層黨組織常規黨建活動出現形式主義、走過場的問題，召開會議、撰寫材料、應付檢查成為農村黨建的主要內容。上級黨組織盡管分派下去很多黨建活動任務，也投入了很多黨建經費，但是產生的效益與投入的資源并非正相關，而是出現了邊際效益遞減的內卷化問題，基層黨組織依然表現得軟弱無力，缺乏權威。精準扶貧的開展給這種形式化黨建提供了轉變的機會，基層黨組織通過精準扶貧的“資源外溢”以及“反科層邏輯”催生了實踐型黨建。

1.實踐型黨建受益于精準扶貧的“資源外溢”（包括資金和思想資源）。通過國家扶貧資金的發放，村集體經濟獲得了自我生長的能力，如SW村通過精準扶貧資金，開發了150畝村屬茶園，BF村利用扶貧資金的集體部分向合作社入股50萬元，每年有固定收益，這些集體財產為基層黨建的開展提供了一定的物質基礎。精準扶貧也為農村黨組織帶來了更切合農村實際情況的黨建思想資源。在開展“兩學一做”過程中，茶鄉黨委就鼓勵村黨支部重點學習中央精準扶貧政策，學習習近平總書記關于精準扶貧的重要講話?？梢哉f通過精準扶貧的資源外溢，農村基層黨組織以及農村基層黨建活動獲得了更多的支持。

2.實踐型黨建是依靠政黨主導扶貧所蘊含的群眾路線實現的。黨建的目標在于通過保持黨和人民群眾的聯系，樹立黨組織在人民群眾中的威信。歷史上黨和群眾的密切聯系是通過“訪貧問苦”的方式實現的，精準扶貧的開展發掘出了黨在群眾工作歷史上的優秀傳統，為黨組織和黨員深入人民群眾、踐行群眾路線提供了更具務實特征的可能。精準扶貧的過程實際上就是加強黨組織同群眾聯系的過程。利用“科層制度彈性”，在上層打破官僚主義的僵硬特征，消解利益固化，在基層消除基層黨組織的科層化沖動，打破形式主義的內容。黨員和黨組織深度介入到扶貧工作以及貧困戶日常生活當中，到每家每戶了解村民基本生產生活情況，按照困戶施策的方式制定脫貧措施。這種方式不僅增強了基層黨組織的工作能力，而且在這個過程中群眾能夠體會到基層黨組織對自身生產、生活的關注，特別是一些貧困戶，在補助發放、項目申請中更是能夠切身感受基層黨組織、黨員干部對自己的幫助。這種方式打破了以往黨建活動的內向化特點，能夠從實踐中增強黨員和人民群眾的聯系。

（三）雙向再生產

如果將精準扶貧和基層黨建看做基層治理的兩條主線，兩條主線相交形成包含4個象限的坐標圖。在當前治理實踐中，提升單一維度的指數，提升黨建績效或者扶貧績效只是從一個維度提升治理效果，并不能帶來另外一個維度績效的提升，也不能實現兩條主線之間的雙向再生產。在這種扶貧與黨建分離的狀態下，就會出現基層干部所說的“扶貧沒有組織、黨建沒有抓手”的困境。兩者之間的互動則形成另外一種格局：基層黨組織在精準扶貧中承擔主要角色，為扶貧工作提供組織支持，使精準扶貧在鄉土社會真正落地；以精準扶貧為抓手打破基層黨建的內卷化趨勢，提升基層黨組織的凝聚力和戰斗力。

中國基層治理在扶貧和黨建2個維度上經歷了分離到雙向再生產的發展過程。以往實踐中兩者更多的是分離的狀態，農村基層治理采取的是扶貧和黨建分別提升的思路。十八大以后，精準扶貧政策的開展以及農村基層黨建工作座談會的召開，為兩者的雙向再生產提供了契機。普通黨員、村干部和黨支部承擔扶貧的主要責任，以扶貧為抓手，為基層黨的建設提供了實踐可能。通過發揮黨組織的力量來保證精準扶貧在鄉村社會的有效開展，為精準扶貧在鄉土社會中的落地提供帶頭模范作用和組織基礎，以基層黨組織和黨員為核心提升精準扶貧在農村的執行績效。

通過精準扶貧在鄉村社會的有效開展革新基層黨建途徑，加強黨組織與群眾的密切聯系，提升黨組織在基層社會的力量與權威。兩者相互補充、相互嵌套，形成雙向再生產的促進機制，更有利于提升基層治理績效，也更符合當前我國的制度環境以及農村基層的實際情況。

四、新耦合秩序與治理結構供給側調整

在現代民族國家建構的歷史趨勢下，“國家一社會”關系成為研究中國治理實踐的重要范式，學者傾向于將國家與社會之間的互動治理結構界定為“耦合治理”，包括費孝通先生提出雙軌政治、黃宗智先生提出第三空間以及徐勇教授提出的接點政治，均可看做是這一學術脈絡的產物，其中隱含強調基層自治的政治邏輯。與此相一致，中國農村扶貧問題研究也受到這一分析范式的影響，上世紀90年代，參與式發展理論被引入中國，由于和村民自治具有很強的理論契合性，很快成為扶貧研究領域的主導思想。從概念分析的角度講，基層自治和參與式扶貧兩個概念都依附于“國家一社會”關系的分析范式，強調在“國家一社會”關系的邏輯維度下發揮國家、社會、公民多重主體的能動性。但需要注意的是，“國家一社會”關系的分析范式以西方社會自由民主制度為基礎，在這種基礎之上的傳統耦合概念關注的也必然是國家與社會之間的關系，主要目標在于重構國家與社會之問的多元治理模式，強調管理主義、多元主義、制度主義、網絡性和對兩分法邊界的跨越。在中國“政黨一國家互嵌結構”的語境下，“國家一社會”關系的分析范疇并不具備十分契合的解釋力，正如林尚立所言，“中國社會的治理關系和一般國家有很大差異，這種差異決定了我們不能像研究其他國家那樣，直接用國家與社會的二分法來研究中國問題，要充分考量到黨作為一種特殊的政治力量在國家生活、社會生活以及國家與社會關系中的重要作用?！敝苯犹子梅炊鴷霈F“概念拉抻”（concept stretching）的問題。

田野調查得到的結果的確如此，農村真實的情況是黨組織憑借卓越的動員能力和組織能力成為脫貧攻堅的主要力量，在社會治理中發揮核心作用。從這個角度講，黨組織發揮核心作用就成為中國語境下的新耦合治理模式的核心特征，構成中國社會治理的“顯現空間”。這一點也是中國特色的治理理論和扶貧實踐不同于既有耦合治理理論的關鍵所在。

從治理結構供給的角度講，精準扶貧在鄉村的全面開展觸發了基層治理元素之問的相互作用。農村基層治理結構供給側產生了與西方治理理論不同的調整，在“政黨一國家”的制度環境下，“國家一社會”關系的分析范式被置換為“政黨一群眾”關系，基層自治、村民參與邏輯轉變為基層黨建邏輯，基層黨組織和黨員在精準扶貧以及基層治理過程中扮演核心角色。從精準扶貧模式上看，行政主導式扶貧以及參與式扶貧發展已經轉變為政黨主導式扶貧?；鶎又卫砺窂揭呀洶l生改變，國家與社會的合作路徑通過強化政黨的力量實現善治（見表2）。

這種新耦合治理模式改變了基層社會治理的行為邏輯，如果從湘西扶貧實踐進行分析會發現，在這種新的治理關系中，能否通過加強黨組織力量來實現政策有效執行（包括但不限于精準扶貧）成為決定基層治理績效的主要影響因素，這對鄉村治理領域中其他問題的解決提供了參考借鑒。在精準扶貧工作之外，農村基層治理的其他工作內容，例如林權改革、土地確權、環境污染治理等等內容，都需要注重和黨建工作相結合，以基層黨組織和黨員作為實現基層有效治理的重要基礎，從組織層面為基層治理現代化提供條件。另一方面基層黨建工作也需要“實踐化”，主動將黨建工作和具體政策執行相結合，注重在具體工作開展過程中鍛煉基層黨支部和黨員的能力，加強黨組織與基層群眾的聯系，克服傳統黨建的內卷化和形式主義弊端。這種新型耦合治理秩序將構成中國農村基層治理現代化的重點發展方向。

（責任編輯：馬欣榮）