農民工市民化的成本與收益：研究評述與理論框架構建

摘要：農民工市民化不僅存在成本，收益也不容忽視。在成本與收益進行比較分析后，才能更加合理地分攤市民化的成本，推進高質高效的市民化。首先，從農民工市民化的成本、收益、成本與收益的關系、成本分攤機制等方面對已有文獻進行了梳理總結。其次，首次總結了農民工市民化成本與收益關系中的兩大矛盾：農民工個人福利最大化與社會福利最大化不一致的矛盾、農民工市民化成本與收益同期不匹配的矛盾，并構建了一個以矛盾為導向的分攤成本與收益的理論框架。最后，分析了以往文獻中存在的問題，并對未來的研究提出了展望。

關鍵詞：農民工市民化；成本；收益；成本分攤機制

中圖分類號：F323.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）03-0037-08

農民工市民化是指在城市就業的農村勞動力在城市中長期定居，同時獲得與城市居民同樣的社會保障和公共服務，是個人融人企業、子女融人學校、家庭融人社區的過程。改革開放以來，隨著限制勞動力流動政策的逐步放寬，大量農民外出務工，形成了大規模的農民工群體，但由于中國特殊的戶籍管理制度，農民工沒有城市戶口，無法享受應有的社會保障和公共服務。從圖1可以看出，在農民向城市就業轉移的同時，大量農民工難以融人城市社會，市民化進程滯后，戶籍城鎮化率遠低于人口城鎮化率，半城市化和不完全城市化問題凸顯。

近年來，關于農民工市民化成本與收益問題的研究較多，但是較為分散，不足以形成一個系統的理論框架。農民工市民化的不斷推進，不僅需要相關制度的改革，更需要資金的投入，以滿足市民化過程中的基本權力的保障和公共服務的平等享受。收益因素也影響著市民化過程中所有經濟行為主體和利益相關者的選擇。本文將從農民工市民化的成本、收益、成本與收益的關系、成本分攤機制等方面對現有文獻進行梳理與總結，厘清其內部關系與矛盾，以期形成一個分析農民工市民化成本與收益理論框架的雛形。

一、農民工市民化的總成本

根據成本與收益理論，社會成本主要來自于經濟主體的外部性，而外部性主要來自于市場機制和相關政策的不完善。從社會成本理論出發，農民工市民化中的社會成本來源于農民工勞動制度性的貶值與基本權利的喪失，是長期以來的二元經濟體制導致制度失靈的結果，也是政府和企業對農民工的勞動貶值與基本權益缺失的補償。

中國農民工市民化具有特殊性，國外農民非農化模式的研究對我國的借鑒意義不大。相對來說，國際關于移民國民化的研究與中國農民工市民化更加相似，對我國也更具有借鑒意義。Vernez等認為移民成本包含聯邦政府提供公共服務的支出、國防、科技扶持、行政支出與國債利息支出等。Borjas等在研究美國移民問題時發現，政府為每個移民的公共開支所支付的成本在不斷增加。同樣以美國為例，Camarota測算發現為推進無證移民國民化，美國政府除了為其承擔社會動蕩的風險，還要承擔提供公共服務的成本，預計為288億美元。Chiswick從福利經濟學的角度出發，認為移民會惡化本地居民的生活狀況，因為移民中新增低技能勞動力將導致所有低技能工人的工資下降和就業減少。同時，低技能工人的增加將導致邊際生產力的增加，從而提高高技能工人的工資率和資本回報率，使其逐漸偏離帕累托最優點。除此之外，移民成本還包含非經濟成本，Giordani等指出移民進入移民國后會產生“擁擠效應”（congestion effect），從而增加移民融人社會的成本；Jimfinez通過與123位第二代墨西哥裔美國人深入訪談后發現，社會環境與文化的差異會帶來額外的移民成本。

在國內，關于農民工市民化成本的研究主要關注的是成本結構與成本測算。在成本構成方面，杜海峰等認為農民工市民化總成本由農民工承擔的私人成本與政府、企業承擔的外部成本構成。私人成本中顯性成本主要有生活和住房成本、社會保障成本和機會成本，隱性成本主要有失業風險成本、社會交往成本和子女教育成本；外部成本中的公共成本主要有社會保障成本、基礎設施建設成本、公共管理成本、保障住房成本和促進就業成本，企業成本包括社會保障成本、技能培訓成本和工資歧視成本。張國勝、曹兵等從發展的角度出發，指出農民工市民化的成本應包括私人發展成本與公共發展成本。前者主要為個人生活成本和保險成本。后者主要由政府承擔，包括公共管理成本和社會保障成本。胡桂蘭等認為農民工市民化成本僅包括社會成本，不包括私人成本。而國務院發展研究中心課題組、陸成林和馮俏彬則認為公共成本指除去企業承擔部分的政府財政支出增加的部分。總體來說，按照成本的不同承擔者，大部分研究將其劃分為政府成本、企業成本、農民工個人成本3個部分。此外，農民工市民化中的個人成本不僅包括經濟成本，還有預期的社會心理成本與潛在的機會成本（如放棄土地的機會成本等）等；農民工和城市居民處于不同層級的社會空問結構之中，農民工市民化意味著農民工群體向城市居民群體的跨階層性的向上流動，當農民工對當前獲得的價值地位與其期望不一致時，會形成相對剝奪感，使農民工在城市生活融合中的政治、文化和情感等受到排斥，從而產生社會心理成本。

成本測算是農民工市民化成本分析中的重點，大部分研究主要討論的是政府支出和社會成本。在政府支出方面，國務院發展研究中心課題組定義成本短期以子女教育和保障性住房支出為主，長期支出以養老保險補貼為主，計算政府對于市民化社會成本的年人均支出為8萬元左右。陸成林在考量政府基本公共服務供給的基礎上將成本區分為下限成本和上限成本，分類加總測算出遼寧省農民工市民化的成本在人均2.5～7.5萬元之間。姚毅等基于公共服務均等化視角，通過構建計量模型進行實證分析，選取財政支出作為被解釋變量，城鎮戶籍人口規模為解釋變量，通過回歸分析，得出市民化的成本為解釋變量的系數，即增加一個城鎮戶籍人口所需要增加的財政支出，得出四川省農民工市民化成本為每年每人5.3萬元。

在社會成本方面，張國勝和楊先明測算得到東部沿海地區第一代農民工市民化成本約年人均9.8萬元，高于第二代農民工約1.2萬元，西北內陸地區第一代農民工約5.7萬元，高于第二代農民工約0.7萬元。2014年的《中國農業轉移人口市民化進程報告》指出我國東、中、西部地區農業轉移人口市民化的人均公共成本分別為17.6、10.4和10.6萬元，全國平均為13.1萬元。張繼良等利用人口普查數據計算出江蘇省農民工市民化成本約為12.3萬元，第二代農民工的成本約為14.3萬元，高于第一代農民工約為3.1萬元；江蘇省內部市民化成本也存在明顯地域差異，由高到低分別為：蘇南14.6萬元、蘇中12.4萬元、蘇北11萬元。由此可以看出，由于不同研究核算標準差異較大，社會成本的地域差異性和代際差異性較為明顯。

不同研究在測算口徑和測算方法上存在差異，本文進行了歸納整理，詳見表1。

大部分政府成本的測算結果集中在人均3～8萬元之間，社會總成本的測算結果集中在人均5～15萬元之間。從橫向的地域差別來看，一二線城市農民工市民化的成本大于三四線城市，沿海地區農民工市民化成本大于內陸地區；從縱向的代際差異來看，新一代農民工市民化的成本可能會超越第一代農民工。

二、農民工市民化總收益

“成本”是影響農民工選擇市民化和政府推進市民化的重要約束條件，但不是決定性因素。同時，農民工市民化在我國經濟社會發展中的作用也無法僅僅以“成本”衡量。舒爾茨提出了人力資本投資的成本收益理論，農民工選擇市民化是對自己進行的人力資本投資，花費成本的同時必然存在收益。因此，面對市民化問題，除了看到成本，更必須看到收益。

同樣，本文將農民工市民化類比國外的移民現象。Borjas認為移民的經濟效益來自于移民勞動者與其他生產要素的互補性，且兩者差異越大，經濟效益越大，最終移民帶來的經濟貢獻率會逐漸提高，超過政府支出的公共成本，長期來看移民國民化的收益大于成本，對于經濟發展有促進作用。Dustmann等基于線性回歸模型，研究發現歐洲的移民并沒有造成福利制度的負擔，反而加強了財政收入，主要因為移民的勞動力參與率和問接稅的比例較高，福利和公共服務的使用較少。Clemens等研究發現如果可以打破全世界范圍內勞動力流動的屏障，勞動力自由流動所產生的收益會超過全世界GDP的總和。Meissner和Miim等認為移民對人口和勞動力增長有積極影響，可以適當緩解人口老齡化并優化人口和就業結構。此外，Bommes等認為移民可以帶來規模經濟，生產率提高可以帶來正向的溢出效應，包括促進國際貿易、降低消費品價格、擴大內需、帶動資本投資與提高工資水平等。

國內的大部分研究者將農民工市民化收益劃分為經濟收益與社會收益。經濟收益主要包括拉動城市消費水平，提高農民工自身收入等。從消費層面看，宋立剛等以及郭曉鳴等認為我國未來促進農民工家庭進入城市成為市民，可帶來巨大的消費需求，是擴大內需的重要來源。從國家經濟增長層面看，一方面，農業人口遷移至城市增加了城市勞動力的供給，城市非熟練工人與農民工的相互替代提高了勞動力的供給質量，幫助實現了就業市場的結構優化；另一方面，農民工市民化進程中，城市中的農民工從生產率低的部門轉移到生產率高的部門，提高了生產率水平，從而達到提高潛在增長率的效果。Cai等研究發現，非農就業人口每增加1%，國內生產總值的增長率會提高0.88%。國務院發展研究中心課題組通過DRC-CGE模型模擬測算得出每年每1000萬人的市民化可以使經濟增速提高約1個百分點。此外，農民工市民化的經濟收益還體現在財政收入貢獻方面，胡桂蘭等采用廣州市的統計數據計算發現農民工市民化后為當地政府所提供的財政收入遠大于市民化的成本，兩者收支相抵有盈余。

農民工市民化的社會收益主要包括促進城鎮化進程、城市建設、城鄉二三產業發展、農村土地制度改革以及提升人力資本等。呂煒等基于CGE模型，模擬分析了農民工市民化對城鄉收入差距的影響。研究表明，農民工市民化有助于縮小我國收入差距，縮小城鄉收入差距的力度與人均轉移支付額度成正比。農民工市民化是基本公共服務均等化的過程，這不僅有助于縮小收入差距，而且有助于農業轉移人口切斷貧困的代際傳遞。胡桂蘭等認為農民工受到城市外部環境影響，思想意識和文明程度會因為文化的融合而發生改變，他們的素質會得到改善。此外，目前的“半城市化”問題導致農地無法集中，農業機械化和農業現代化進程受阻，在這樣的大背景下，農民工市民化有助于促進農業生產方式的改變，有利于形成新型農業經營主體。

本文對農民工市民化收益的研究進行了歸納整理，詳見表2。

三、成本與收益的比較關系

研究農民工市民化成本與收益關系有兩個目的：第一，真實的收益和成本有助于我們形成對農民工市民化這一改革的共識。第二，通過比較成本與收益，研究成本與收益的分攤機制，提出農民工市民化推進策略。利用改革帶來的總體凈收益進一步推進改革的深化，增強改革動力。

同樣地，本文將類比國外的移民研究。Bor-jas將移民問題類比國際貿易，指出移民使經濟總量增長的同時也伴隨著利益的重新分配：本地勞動者工資降低，商品價格下降，本地消費者獲利，具體計算出兩者的差額為“移民剩余”（immigration sur-plus）大約為70億美元。Drinkwater等認為25歲以后的非西方移民，對公共部門是存在凈貢獻的，因為他們能夠提供廉價的勞動力，同時保持社會失業率維持在較低水平。Dustmann等通過比較英國移民的稅收支出與移民接受的政府支持，來研究成本與收益的關系，移民在進入國家的初始階段，就業率高于本地居民，工資水平偏低，但是移民得到的來自政府的經濟支持少于本地居民，比較得出移民給政府帶來了正向的財政收入。Sjaastad認為遷移中成本與收益的關系不僅取決于市場結構和社會資源的流動性，還與政府的稅收政策相關。

目前國內對農民工市民化成本與收益單獨的研究較多，對于兩者關系和比較的研究則非常少。歐陽力勝建立計量模型并使用非線性曲線擬合了市民化成本與收益隨農民工人口規模的變動情況，市民化的成本與收益均與人口規模正相關。蔡防認為農民工市民化的收益遠高于其成本，農民工市民化可以帶來制度性的改革紅利，使GDP增加約1至2個百分點。周春山等以廣東省為例，從地區差異的視角分析發現市民化收益的地區差異性小于市民化成本的地區差異性，成本和收益達到平衡需要5.5年。

從國外和國內的研究可以看出，農民工市民化長期的收益高于成本的結論是普遍的，但是兩者之間的關系也存在兩大矛盾。其一，農民工個人福利最大化與社會福利最大化不一致的矛盾。在市民化進程中，政府常常忽視農民工的基本福利并將“農民工低工資、低福利”當作一種市場機制長期運行，農民工的工資水平低于均衡價格，政府、企業等經濟主體長期享受了農民工的權益損失；由此產生的社會保障、公共服務等成本都由農民工個人承擔。也就是說，市民化中本屬于農民工的私人收益被歸為社會收益，政府和企業福利的增加是建立在降低農民工福利的基礎上，很顯然偏離了帕累托最優水平。其二，農民工市民化的成本與收益存在同期不匹配的矛盾。初期常常出現一段時間內成本遠高于收益的情形，導致農民工市民化的動力不足；政府一方面希望通過市民化推動經濟發展，但又擔心為此付出巨額的成本，所以政府在市民化進程中的政策反應相對被動，很難顧全大局。

四、成本的分攤機制

為了解決農民工市民化成本與收益關系中的兩大矛盾，應構建合理的成本分攤機制，以推進高質量、高效率的農民工市民化。在厘清農民工市民化成本與收益的關系后，根據不同情況設計成本分攤機制才更有意義，蔡防認為推進農民工市民化應該形成一種良性循環，即充分利用改革帶來的收益推進下一步改革。

目前，國內大部分學者認為農民工市民化成本應該建立以政府為主、個人和企業共同參與的成本分攤機制。

在政府方面，大部分研究認為政府應當承擔大部分的市民化成本。劉斯斯和馮俏彬提出中央政府應積極為農民工提供隨遷子女教育和社會保障的資金，而地方政府應重點關注農民工的社會救助、保障性住房、就業和城市管理等方面。可以從政府級次和東、中、西部農民工比例的角度考慮，由直轄市、省會城市和地級市政府分別承擔不同比例的農民工市民化成本。此外，張繼良等認為政府在使用轉移支付時，可以根據當地的實際情況采取地區差異化的策略，同時將轉移支付額度分階段進行，以平衡地區間的實際負擔水平。但蔡瑞林從另一個視角指出在被動市民化情形下，政府是土地增值最大的受益者，獲利水平高于公共成本，而農民的整體利益受到了剝奪。因此，被動市民化產生的公共成本不是政府的包袱，而應是政府獲利后對失地農民的反哺。

在企業方面，眭海霞等認為企業要保障農民工的合法勞動權益，同時分攤市民化的社會保障成本。同時，企業應重視農民工的教育和技能培訓，提高農民工的人力資本和潛在生產力，逐步增強農民工適應城市生產和生活的能力。

在農民工自身方面，鄒偉認為目前我國農民工更偏好不徹底市民化，主要原因是徹底市民化的成本相對較高、收益相對較低，完全市民化的門檻超過了農民工的承受力。因此，為提高農民工的經濟能力，增加其物質資本，應當以法律的形式確保農民工工資的有效發放。其次，應保障農民工的農地財產權，加大勞動技能培訓，提高農民工自身承擔風險的能力和成本支付能力。再次，應完善社會關系網絡以增加農民工的社會資本和權力資本。最后，考慮到不同城市有不同的發展需求，不同農民工對城市生活的支撐能力不同，可以引導農民工分層城鎮化，從而降低其個人成本。

通過以上的梳理和分析，本文在綜合各個觀點、厘清邏輯關系的基礎上，構建一個由矛盾導向的農民工市民化成本分攤機制（見圖2），以推進高效高質的農民工市民化。

具體邏輯思路：（1）為了解決農民工個人福利與社會福利最大化不一致的矛盾，本文認為農民工個人應承擔一部分社會保障費用、自身教育和生活費用，提高自身的社會資本、人力資本、權利資本和物質資本。（2）由于政府、企業和其他經濟主體長期以來享受著農民工帶來的人口紅利和權益損失，應將這一部分還給農民工群體以降低其私人成本，并逐步進行帕累托改進。（3）為了解決農民工市民化成本與收益同期不匹配的矛盾，本文認為應通過內部化外部成本以控制巨額的社會成本，如：企業利用農民工帶來的利潤負擔農民工的部分就業成本和社會保險費用、政府利用農民工繳納的稅收負擔市民化過程中基礎設施建設等成本、利用推進土地制度改革得到的農地流轉收益和土地轉讓收益彌補其他社會成本。（4）應鼓勵公共財政分攤難以內部化的成本，如中央政府的轉移支付和地方政府的專項基金。

五、文獻評析和研究展望

（一）文獻評析

如上所述，目前學術界關于農民工市民化成本與收益問題的研究取得了豐富的成果，但仍存在幾點不足。

1.針對目前農民工市民化成本與收益的研究缺少一個完整的理論框架，很多研究不全面，顯得細碎化，對于推進農民工市民化進程的借鑒意義不大。

2.在研究對象方面，現有研究主要以進城農民工為研究對象，對非進城農民工（失地農民、就地轉移農民）和進城非就業人口（隨遷家屬和子女）的研究較少。事實上，后兩類的轉移人口在市民化進程中更加缺乏主動性，也是更加需要給予關注的。

3.在農民工市民化成本方面：（1）不同的成本構成標準和測算方法導致測算結果不同，不確定性因素增加。（2）普遍存在高估成分，因為沒有區分當期成本和長期成本，忽視成本支付的分散性，使總成本估算偏高，導致政府和城市居民對改革望而生畏。（3）大部分研究往往忽略了一些隱性成本項目，如機會成本和社會心理成本等。（4）目前研究多為定量分析，對國家、地區等不同層面的比較研究較少，在市民化成本的總體情況、地區差異和變化規律等方面的研究較少。

4.在農民工市民化收益和成本與收益比較方面：（1）研究力度不足，已有研究更多地關注農民工市民化的成本問題，市民化收益部分以及成本與收益的比較部分則相對較少。（2）高估農民工市民化的成本，低估農民工市民化收益。（3）對經濟收益和社會收益的量化研究和實證研究較少，對于制度因素導致收益的變動情況的研究稀缺，大部分研究多為定性分析和理論研究，很難有強大的說服力。

5.在成本與收益的分攤機制上：（1）滿足政府與農民工的福利最大化的條件往往不同，如何匹配個體與整體的利益？如何平衡政府在分攤機制中的作用與農民工自身的資本積累，這是大部分研究忽視的問題。（2）關于農民工市民化收益的共享機制，以及如何在不同時問段充分利用收益彌補成本的問題，同樣鮮有學者研究。

（二）研究方向

根據對相關文獻的梳理與總結，本文提出了該領域未來可能的研究方向。

1.從經濟學角度構建農民工市民化成本與收益整體的研究框架，農民工市民化的推進涉及到各個制度的改革，制度的改革取決于各個主體對改革成本與收益的估計。整體框架的缺乏導致政策的制定難以顧全大局，為解決這個問題，應該理清成本與收益的內在聯系，構建農民工市民化成本與收益的理論分析框架。

2.在研究對象上，重視進城非就業轉移人口市民化過程，促進農民工以家庭或群體為單位融人社會。同時，目前隨著美麗鄉村建設的推進和農村產業集群的不斷壯大，就地轉移農民和農民工回流現象十分普遍，對非進城轉移人口市民化成本收益的研究有助于農業轉移人口的分層城鎮化。此外，應避免統一標準，構建農民工市民化的分類體系，比如區分跨省轉移的農民工和省內轉移的農民工，從而更有針對性地為政府推進市民化起到分類指引作用。

3.在測算標準上，應規范市民化成本收益的含義與測算方法。同時，為避免成本測算過程中出現高估和低估的偏差，應該根據不同城市實際情況，補充或剔除相應項目的成本。

4.在成本的測算方法上，應分時問段多層次、多角度考慮。深入研究農民工市民化成本的地域差異和代際差異；基于農民工群體的分化狀況，測算不同類型人群市民化的成本，以制定差別政策、設計相對應的成本分攤機制；從農民工退出農村、進入城市、城市融合3個環節分別測算對應的市民化成本，從而合理區分短期成本和長期成本，避免成本的一次性夸大成分。

5.應轉變農民工市民化成本和收益的研究重點。加強對市民化收益的研究力度，通過定量分析和實證分析合理測算市民化收益；加強成本收益比較關系和收益共享機制的研究力度，從而增強政府、農民工、第三方經濟主體和其他利益相關者參與推進農民工市民化的積極性。

（責任編輯：馬欣榮）