農民工半城鎮化問題的多維審視

摘要：農民工半城鎮化作為我國當前亟需解決的社會經濟問題，其影響因素集中在制度、土地、勞動力和資本4個維度。其中，以戶籍制度為核心的城鄉二元管理制度是農民工半城鎮化的制度根源，導致農民工與城鎮居民享受福利失衡；農村土地的財產功能和保障功能強化了農民工對土地的依賴，土地的財政功能加劇了地方政府對土地財政的依賴；文化程度偏低和職業技能匱乏使農民工難以在城鎮實現穩定就業，其增長緩慢的收入水平與不斷增長的農民工市民化成本之間的矛盾日益凸顯。在當前推進農民工市民化的背景下，對農民工半城鎮化問題進行多維審視，通過保障和提高農民工的收益和工資待遇，完善農民工市民化成本的多元分擔機制，來解決農民工半城鎮化問題。

關鍵詞：農民工；半城鎮化；市民化；戶籍制度；土地；勞動力

中圖分類號：F323.6；F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）03-0022-09

農民工半城鎮化是我國城鎮化的一種常態，改革開放以來我國只有大約1/3轉移到非農產業部門就業的農民工真正實現了城鎮化，農民工的非農就業與城鎮化分離的現象長期存在。農民工半城鎮化是農民工沒有完全融入城鎮、成為城鄉“中間人”的一種不徹底的城鎮化狀態，農民工實現了從農村到城鎮的空間轉移以及從農民到非農民的職業轉換，但沒有實現從農民工到市民的身份轉換。長期以來，我國戶籍人口城鎮化滯后于常住人口城鎮化，近年來二者之間的差距呈現逐漸增大的趨勢，2016年我國常住人口城鎮化率為57.35%，戶籍人口城鎮化率為41.2%，二者之間相差16.15個百分點，人口規模約2.23億，主要是農民工。《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提出，要加快提高戶籍人口城鎮化率，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。根據“十三五”規劃，到2020年戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距要縮小2個百分點，推動1億左右農業轉移人口和其他非戶籍常住人口在城鎮落戶，實現人口城鎮化。

一、農民工半城鎮化問題的制度維度及審視

（一）影響農民工半城鎮化的制度因素：以戶籍制度為核心的城鄉二元管理制度

長期以來，城鄉二元結構是我國經濟社會發展的基本現實，在城市發展偏向政策的導向下，基于戶籍分割的城鄉二元管理制度是農民工半城鎮化的制度根源，限制了農民工融入城市社會，使城鎮化處于固化狀態。目前在城鎮工作和生活的2.5億多農民工需要承擔子女教育、就業、醫療、住房等額外的市民化成本，難以享有和城鎮戶籍人口同等的公共服務。

1.農民工與城鎮居民享受福利失衡。戶籍制度改革的最終目的是農民工和市民享有同等的公共服務和福利待遇。當前戶籍制度改革要求取消農業戶口和非農業戶口的性質區別，建立統一的城鄉戶口登記制度，全面落實居住證制度，但并沒有從根本上改變依附于原有戶籍制度的公共資源配置，在社會保險、最低生活保障、保障住房等方面仍然存在差異。目前實行的居住證制度包括人才居住證、長期居住證和臨時居住證，并對應差別較大的福利待遇，加劇了城鎮居民身份階層的分化。同時，居住證制度具有“半戶籍”性質，持有居住證與擁有城鎮戶籍在勞動就業、教育醫療、社會保障等公共服務仍然存在較大差異。一般地，沒有城鎮戶籍的居民只能享受由當地經濟社會發展帶來的非戶籍福利，擁有城鎮戶籍的居民除了非戶籍福利外還能享受具有較強競爭性和排他性的戶籍福利（見表1），這種差異促使城鎮內部新型二元結構的形成。

2.農村戶籍與農地權益直接掛鉤。基于農村戶籍進行補貼的惠農政策實質上是對農村戶籍人口的一種補貼政策，其與農村戶籍直接掛鉤，在征地補償、拆遷安置、農村醫保、種糧補貼等方面享受更優越的標準和條件，從而增加了農民在城鎮落戶的機會成本。隨著農村戶籍含金量的不斷上升，“非轉農”的逆城鎮化問題凸現。另一方面，根據《土地承包法》：“承包方全家進入設區的市，轉為非農戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。”農民轉為市民后要放棄一定的農地權益，當放棄農地權益的成本大于獲得城鎮戶籍的收益時，農民不愿意落戶城鎮。同時，一些地方在戶籍改革中實行“宅基地換住房、承包地換戶口、承包經營權換社保”政策，以放棄農地權利作為農民進城的前置條件，影響了農民在城鎮落戶的積極性。

3.農民工落戶高門檻仍然存在。當前我國面臨農民工轉戶的巨大壓力，盡管戶籍制度改革逐步放寬了農民工在城市落戶的條件，但戶籍制度改革具有長期性、復雜性和漸進性，在社會管理的屬地原則下，地方政府需要承擔包括戶籍制度改革在內的大部分市民化成本，加上近年來由于城市人口規模劇增帶來的愈演愈烈的“城市病”，地方政府不愿意輕易放松對城市戶籍的管控。當前戶籍制度改革仍然對各級城市落戶設置了相應門檻，特別是對大城市落戶，在穩定住所、居住年限、就業范圍等方面進行嚴格規定，資金、人才競爭的格局使更多落戶政策向精英傾斜（見表2）。農民工集中的一線城市主要實施積分落戶政策，形成了包括購房指標在內的積分落戶評價體系，以“指標分值+落戶指標”方式構筑農民工落戶高門檻。

（二）基于制度因素解決農民工半城鎮化問題的基本出路

戶籍制度改革的主要方向是將戶籍與福利脫鉤，全面實施居住證制度，發揮居住證除居住登記外的租房、社保、計生、就業和教育等社會管理功能，使農民工享有同等的基本公共服務。通過統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，推動農民工市民化，促進農民工更好地融入城鎮，是我國農民工城鎮化的發展方向。

1.突破戶籍與福利合一的社會管理制度，逐步取消戶籍制度的社會資源分配功能。2017年推進城鎮化的首要任務是全面實施居住證制度，推動非戶籍人口城鎮落戶。農民工市民化逐漸體現在以居住證為載體的基本公共服務的全覆蓋。一方面，逐步強化居住證梯度累進的公共服務功能，保證持證人享有和城鎮戶籍人口同等的保障權益；另一方面，推動城鄉基本公共服務與戶籍制度協同改革，逐步將勞動就業、教育醫療、社會保障等社會管理制度框架和戶籍制度分割開來，推進公共服務領域的自身改革，推動最低生活保障、非義務教育、保障性住房等保障制度的“去戶籍化”，實現城鄉基本公共服務均等化。逐步將農民工納入城鎮公共就業服務體系、城鎮社會保障體系以及城鎮住房保障體系中，保障農民工享有公共服務權益。

2.農民戶籍變動與農村“三權”脫鉤，提高農民進城落戶的積極性。根據《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》：“在戶籍改革的過程中切實保障農業轉移人口的合法權益。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”。《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）規定，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。根據2017年中央一號文件，允許地方多渠道籌集資金，按規定用于村集體對進城落戶農民意愿退出承包地、宅基地的補償，提高農民進城落戶的經濟能力。為此，積極探索進城落戶農民的“三權”維護和自愿有償退出機制，推進農民住房財產權和農村承包土地經營權抵押貸款試點，實現農民戶籍變動與農村“三權”脫鉤。

3.落實差異化落戶政策，引導農民工落戶中小城鎮。不同城鎮的人口空間分布和人口規模具有差異性，根據城鎮承載能力和落戶群體的差別，實行不同的落戶標準。穩步推進居住證轉為城鎮戶籍的制度安排，根據農民工的自身條件與落戶意愿，引導其就地落戶和分層落戶，著力解決農民工落戶的供需匹配問題。按照《意見》要求，有序放寬承載能力較大的城市的落戶條件，對承載能力較小的城市采取有條件落戶的方式，并設置最低準入條件。合理設置落戶積分標準，逐步完善大城市積分落戶制度。增強中小城鎮的綜合承載力，在財政轉移支付和資源、產業政策上向中小城鎮傾斜，為中小城鎮提供較高質量的基礎設施和公共服務，鼓勵和引導農民工在中小城鎮落戶。

4.推動《戶籍法》的制定，為戶籍改革提供法律依據。目前我國實施的是《戶口登記條例》，隨著戶籍制度改革的推進，亟需制定《戶籍法》，對戶籍的人口登記管理職能、屬地化管理模式、居民財產權范圍等內容進行規定，明確對附著在戶籍上的公共服務和社會福利進行剝離，將就業、教育、社保、住房等制度與戶籍脫鉤，并推動戶籍制度改革與醫療衛生、社會保障、農地管理、征地拆遷等制度改革統籌聯動。通過完善戶籍制度的法治體系，為戶籍制度改革提供法律依據。

二、農民工半城鎮化問題的土地維度及審視

（一）影響農民工半城鎮化的土地因素：從農村土地功能的角度分析

我國農村土地的保障功能和財產功能使農民擁有一定的土地權益，農民不愿意“棄地城鎮化”而選擇“帶地進城”，農民工社會保障的缺乏強化了土地的社會保障功能。農村土地的財政功能加劇了地方政府對土地財政的依賴以及對土地城鎮化的偏好，引致農民工半城鎮化困局。

1.農村土地的財產功能和保障功能強化了農民工對土地的依賴。法律規定農民擁有宅基地使用權、土地承包經營權和集體收益分配權等財產權利，農民能夠通過合法的土地收益獲得基本的生活保障。同時，土地收益也是農民工市民化貨幣資本的重要來源。但是，當前農村土地產權制度不完善抑制了農民土地財產權利的充分實現。農地產權界定仍然不夠清晰，農地流轉市場并非同質要素市場，存在親緣和地緣的“差序格局”，缺乏健全有序的市場化運作機制。土地的所有權、承包權以及經營權未能實現充分流轉和優化配置，農民的土地權利收益（包括土地增值收益、經營性收益等）還未充分實現。此外，在當前土地增值收益分配中，地方政府、土地開發商和農民三大主體的地位差異導致土地增值收益分配格局嚴重失衡，失地農民的土地補償標準偏低，土地權益難以得到保障。隨著城鎮化的迅猛推進，農村土地價值增值速度加快，農民放棄土地進城落戶的機會成本不斷增加，農民工的市民化意愿逐漸降低。

農民工社會保障的匱乏強化了農村土地的社會保障功能，使農民依舊傾向于粘著在土地這一最基本的生產資料上，制約了農民工向市民的轉化。長期以來，外出農民工參加社會保障的比例偏低，2014年外出農民工參加5種社會保險的平均比例為16.24%，養老保險和醫療保險的參保率分別為16.7%和17.6%，均未超過20%，參保率最高的工傷保險僅占29.7%。在農村社會保障制度尚未健全的情況下，進城務工的農民工由于沒有完全被納入城鎮社會保障體系，土地仍然是他們最主要的生存保障，他們不愿意放棄農村土地權利，而在城鄉之間往返，形成了兼業性和兩棲性特征的半城鎮化人口。

2.農村土地的財政功能加劇了地方政府對土地財政的依賴。在土地市場化改革和土地有償使用制度的推動下，地方政府利用其對土地一級市場的壟斷地位，大力推進土地城鎮化以獲取土地財政收入。近年來土地出讓收入逐年增加，2011—2016年土地出讓收入的年均增幅為6.44%，土地出讓收入占地方財政的比重年均達46.88%，2013年更是將近60%。2016年全國國有土地使用權出讓收入37456.63億元，同比增長15.1%，土地出讓收入占地方財政收入的43%（見表3）。

巨額的土地財政收入造成了地方政府的土地違規利用問題。截止2016年底，國土資源部督促有關地方政府整改違規利用土地抵押融資996.88億元，追繳土地出讓收入282.37億元，落實被征地農民社保資金32.7億元，發放征地補償款47.85億元。地方政府對土地城鎮化的偏好加劇了人口城鎮化與土地城鎮化的偏離，引致了城鎮化中的人地要素失調。人地要素失調是促使我國人口半城鎮化困局惡化的根源，人地要素失調率每增加1個單位，我國人口半城鎮化率將增長5個單位左右。

（二）基于土地功能解決農民工半城鎮化問題的基本出路

當前農村土地制度改革的方向是推進農村土地“三權分置”以及“三塊地”改革，賦予農地承包經營權更加完整的用益物權，促進農地產權在更大范圍內流轉，順應了進城務工農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，為市場在土地資源配置中起決定性作用提供新思路。

1.探索農地權益有償退出機制和農村社會保障體系建設，逐漸弱化土地的保障功能。根據2017年中央一號文件提出的深化農村集體產權制度改革要求，創新農地流轉機制和農地權益的退出機制，鼓勵和引導農民將農地經營權以轉讓、人股、信托、租賃等多種形式向新型農業經營主體流轉，積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等試點，探索宅基地的自愿有償退出機制，審慎推進農民住房財產權抵押擔保，從而促進農民和農地的合理流動與配置，引導農民完成市民身份的轉變。探索農民32“攜地市民化”制度，允許農民工自愿有償地將土地流轉、折股量化或帶股進城，謹慎探索“宅基地轉讓與置換”的政策，保證農民工在擁有農地權益的同時進城落戶，將土地的保障功能從土地的生產資料功能中剝離出來口。

根據國外經驗，社會保障替代土地保障是農民實現非農轉移的重要條件，也是衡量農民工市民化程度的重要指標。在我國農民工市民化進程中，推進社會保障替代土地保障，將農地保障功能作為補償性社會保障。將農地權益的退出機制與城鄉配套的教育、醫療、社保、住房等保障制度相結合，逐步將土地流轉后農民的社會保障納入城鎮社會保障體系。根據農民工群體就業不穩定、流動性強等特點，構建多層次的農民工社會保障體系，完善農民工職業培訓、子女教育、工傷保險、保障住房等制度，弱化土地的社會保障功能。

2.完善土地征用市場和流轉市場，充分實現土地的財產功能。一方面，推動農村征地市場化改革，促進土地增值收益分配格局合理化。根據市場交易原則，政府應逐漸退出直接征地，由農民或農村集體直接與土地開發商對補償標準進行談判，政府作為監督者可獲得土地增值稅，作為農民城鎮化的資金來源。失地農民通過土地增值收益增加自身的財產性收入。根據《土地管理法》，土地增值收益具有公共利益的屬性，政府為了公共利益的需要可以動用征地權征用農民的土地。因此，在土地征用過程中強調土地增值收益的“公共利益”屬性，合理劃分土地增值收益在政府、土地開發商和農民等參與主體之間的分配比例，同時明確土地增值收益中農民工市民化產生的公共成本和個人成本，保障農民公平享有土地增值收益。隨著“三塊地”改革的深入，集體經營性建設用地同價同權同等人市，農村土地增值收益改革將成為推進農民工市民化的關鍵突破口。另一方面，建立健全土地流轉市場及其服務體系。改變國家征地壟斷土地市場的制度，建立統一的農村土地市場化交易平臺，集體出讓土地使用權，由國家機構監督集體土地進入一級市場，國家通過稅收取得應歸的部分。同時，加快農村土地流轉“要素型市場”建設，完善土地租賃、轉讓、抵押等二級市場。根據《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》要求，積極開展農村承包土地經營權、集體林權、“四荒”地使用權、農業類知識產權、農村集體經營性資產出租等流轉交易。同時，建立土地流轉價值評估機構、土地流轉中介組織、土地流轉仲裁機構，為農村土地流轉提供合同簽訂指導、流轉信息提供、流轉價格評估、政策法律咨詢以及矛盾糾紛處理等服務。

3.打破政府對土地財政的偏好，合理發揮土地的財政功能。在城鎮化過程中放緩城鎮空間擴張，突出“人”這一核心要素的價值，實現城鎮化從“土地”向“人”的合理回歸，打破在人口城鎮化嚴重偏離土地城鎮化的背景下人地要素失調產生的人口半城鎮化困局，構建以人口城鎮化為核心的新型城鎮化模式。隨著農村集體經營性建設用地人市改革的推進，加快財稅體制改革，完善財政收入結構，減輕地方政府對土地財政的依賴，打破地方政府對土地城鎮化的偏好。同時，加強對地方政府土地財政的審計，摸清地方政府對土地財政的依賴程度。改革基層干部考核機制，弱化對地方政府經濟增長指標的考核，加強對公共服務等民生問題的考核。

三、農民工半城鎮化問題的勞動力維度及審視

（一）影響農民工半城鎮化的勞動力因素：從農民工就業的角度分析

1.文化程度偏低和職業技能匱乏使農民工難以在城鎮實現穩定就業。農民工是我國城鎮建設的勞動主力，2016年我國外出農民工1.69億人，占農民工總量的59.9%，其中進城農民工1.36億人，占外出農民工的80.47%。我國農民工整體素質不高，受教育程度偏低，技能培訓較為匱乏。從文化程度看，農民工整體受教育程度僅為城鎮居民平均水平的38.3%。2016年外出農民工以初中文化程度為主體，占60.2%，初中以下文化程度占10.7%，高中占17.20%，大專以上只占11.9%。從接受技能培訓看，2016年接受過技能培訓的農民工占35.6%，其中僅有7.4%的農民工接受過農業技能培訓，33.8%的農民工接受過非農職業技能培訓，占農民工總數的1/3。文化程度偏低和職業技能匱乏導致農民工的人力資本存量不高，削弱了農民工在城鎮勞動力市場的競爭力。

2.產業升級對農民工素質技能提出了更高要求，農民工就業出現結構性失衡。目前我國農民工就業集中在第二產業的制造業和建筑業，以及第三產業的批發零售業、住宿餐飲業、居民服務業、交通運輸業。同時，農民工就業呈現出從第二產業逐漸向第三產業轉移的趨勢（見表4）。其中，在勞動密集型制造業就業的農民工比重逐年下降，從2012年的35.7%降至2016年的30.5%，說明新常態下傳統勞動密集型制造業去產能化減少了大量的就業崗位，同時制造業對農民工素質技能的要求逐漸提高。新常態下技術進步與產業升級對勞動力的素質技能提出了更高要求，對高素質技能勞動力的需求不斷增加，低素質技能勞動力的需求逐漸降低。新能源、新材料、信息技術等新興產業的發展帶來了崗位空缺的勞動力需求市場，高素質農民工的短缺帶來了失業的勞動力供給市場，兩個市場并存的現狀導致勞動力供給結構與需求結構不協調，勞動力市場出現結構性失衡，“用工荒”與“就業難”現象共存。新興產業人才短缺與傳統產業農民工結構性失業的矛盾凸顯。

3.二元勞動力市場上農民工工資待遇偏低，社會保障水平不高。農民工在城鄉二元勞動力市場就業面臨行業、工種限制以及制度性歧視，大多數農民工只能在城鎮次屬勞動力市場從事非正規就業，難以進入首屬勞動力市場實現穩定就業。根據上海社科院人口研究組進行的調查，農民工中適于白領工作卻被迫從事藍領工作的占6%，城鎮居民中適于藍領工作的擁有白領工作的占22%。目前我國農民工集中就業的制造業、建筑業等勞動密集型行業的收入水平較低，2016年各行業人均月收入平均為3209.5元。同時，城鄉勞動力同工不同酬的現象仍然突出。農村勞動力的工資水平低于農村勞動力的邊際生產率，城鎮勞動力的工資水平高于城鎮勞動力的邊際生產率。農民工的工資水平僅為城鎮居民的60%左右。2016年，農民工人均月收入為3275元，城鎮單位就業人口月平均工資為563C元，農民工人均月收入為城鎮就業人口月平均工資的58.17%（見圖1）。

同時，外出農民工參加社會保障的情況不容樂觀，很多農民工從事高危行業，參加工傷保險的比例較高，勞動力流動性大也決定了農民工參加失業保險和生育保險的比重偏低。2014年，外出農民工參加工傷保險、醫療保險、養老保險、失業保險和生育保險的比例分別為29.7%、18.2%、16.4%、9.8%和7.1%。

（二）基于農民工就業解決半城鎮化問題的基本出路

農民工在城鎮實現非農就業是農民工市民化的起點和前提，應加強對農民工的職業教育和技能培訓，為其提供公共就業服務和政策扶持，提升農民工的人力資本水平，保障其在城鎮實現穩定就業。

1.適應產業結構升級，加強職業教育和技能培訓，提升農民工在城鎮就業的能力。當前產業結構升級對農民工的人力資本和就業穩定性提出了更高要求，首先將農民工職業培訓納入國家職業教育體系和企業技術積累體系，通過政府部門、用工企業、農民工合力推動人力資本培育工作。政府部門要加強對農民工人力資本領域的投入，構建農民工職業培訓的長效機制，提供有組織、有計劃的就業指導和崗前培訓，促進勞動力從非正規就業向正規就業轉變，從勞動密集型行業向技術密集型行業轉移。用工企業也要為農民工提供職業培訓的機會，設立專項資金用于農民工的崗前、崗中的技能培訓，使勞動力獲得符合崗位要求的技能水平。農民工自己更要注意提高自身的職業技能水平，主動參加政府、企業和社會組織提供的職業教育和技能培訓。只有當農民工積累了一定的技能可以適應產業升級的要求，才能形成產業發展和農民工發展的良性互動。

2.規范勞動力市場和就業制度，保障農民工平等就業的權益。政府部門要建立健全城鄉統籌的勞動就業服務體系，加強對就業市場的監督管理，對城鄉勞動力進行統一登記管理，消除在二元勞動力市場上農民工就業的歧視性規定和不合理限制，推動形成城鄉平等的就業制度。同時，規范企業用工管理，完善用工企業的勞動監察機制，建立農民工工資支付保障機制和權益保護的法律援助體系。用工企業不能排斥和歧視農民工。貫徹落實同工同酬制度，改善工作環境和工資待遇，保證農民工平等獲得勞動報酬的權利。農民工要注意提升自身的維權意識，提高勞動力市場的話語權以及和企業談判的能力，維護自身平等就業的權利和勞動權益。

3.提高產業的就業承載能力，鼓勵進城農民工自主創業，增加農民工在城鎮就業的崗位。（1）以新型城鎮化建設和經濟結構調整升級為契機，把擴大就業和產業調整相結合，加快推進新型農業發展，鼓勵高新技術產業投資，促進服務業、社會福利事業等第三產業的發展。通過產業結構的調整優化，提高產業的就業承載能力，使農民工在城鎮空問完成勞動力再生產，進而實現市民化。（2）城鎮就業的增長關鍵在于推動民營經濟發展，通過放寬新創辦企業的市場準入條件，擴寬創業融資渠道，發展中小企業信用擔保以及減輕社會保障繳費負擔，擴大民營企業吸納就業的能力，為農民進城就業提供更多崗位。（3）鼓勵和引導進城農民工自主創業，以創業帶動就業。加大對農民工自主創業的財政支持，向創業計劃可行的農民工企業提供政策優惠，為農民工創業者提供創業指導和金融支持。

四、農民工半城鎮化問題的資本維度及審視

（一）影響農民工半城鎮化的資本因素：從市民化成本的角度分析

農民工城鎮化包括兩個階段，一是農民從農村轉移到城鎮就業，二是農民工實現市民化。市民化需要承擔巨額的經濟成本，包括個人成本和公共成本。當前不斷擴大的農民工收入和市民化個人成本之問的差距以及不斷增長的市民化公共成本是影響農民工城鎮化的重要因素。

從個人層面看，農民工在城鎮就業或定居的決策主要依據其成本與收入的比較。土地經營收入是農民經濟收入的重要組成，要使農民放棄土地承包經營權，實現向城鎮轉移的目的，必須要有足夠的進城務工收入進行補償。目前農民工進城務工主要集中在勞動密集型行業，該行業的勞動生產率和產品增加值普遍缺乏增長彈性，決定了農民工在城鎮就業的低水平以及缺乏增長潛力，導致農民工的市民化貨幣資本積累不足。2010—2016年，外出農民工人均月收入增幅呈不斷下降趨勢，年平均月收入增幅為12.84%（見圖2），降低了農民工城鎮就業的邊際收益，成為制約農民工城鎮化的主要因素。市民化的個人成本主要包括農民工及其家庭定居城鎮所需負擔的生活支出和發展費用，其中住房成本是個人成本的重要方面。據統計，農民工在城鎮的月均生活消費支出人均為944元，其中用于居住的支出人均為445元。根據《2014年農民工監測調查報告》，農民工不愿意定居城鎮的首要原因是“買不起房”，占65.29%，其次是“城市生活成本太高”，55.12%的農民工認為“沒有住房”是在城市工作生活的最大困難。農民工在城鎮采取以單位宿舍、租賃住房和工地工棚為主的依附性居住方式，在務工地自購房的農民工比例很低，大約占1.0%，其中一半還是在小城鎮購房（見表5）。當農民工在城鎮就業的收入水平難以滿足其市民化所需的貨幣資本時，作為理性經濟人會選擇在城鄉之間往返流動，形成我國農村勞動力轉移的半城鎮化模式。

從國家層面看，市民化是我國城鄉統籌背景下財政支出的一項重要內容，《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》（2016）明確“建立農業轉移人口市民化獎勵機制，加大對農業轉移人口市民化的財政支持力度并建立動態調整機制等。”市民化的公共成本包括政府為保障農民工市民化在基礎設施、公共服務和社會保障等方面的財政支出。根據預測，到2030年，要實現3.9億農業轉移人口市民化，需要51萬億元公共成本，人均公共成本約13.1萬元。到2020年由于城鎮人口增加而新增的包括綠化、道路、交通、供水和環衛等市政基礎設施建設的資金需求將達到16萬億元。在公共服務投入中，地方政府需要負擔社會保障和社會服務項目所需的大部分資金，面臨巨大的公共服務供給壓力和市民化的財政負擔。2015年，地方公共預算收入是中央公共預算收入的1.2倍，而地方公共預算支出則是中央公共預算支出的5.89倍，其中各項公共服務支出的地方支出平均為中央支出的90%以上，社會保障與就業支出高達96.2%（見圖3）。在現行財稅體制下，我國公共服務投入不足導致了農民工和城鎮居民享受的公共服務嚴重失衡，農民工享有的公共服務僅為城鎮居民的44.49%。公共服務支出作為市民化成本的主要組成，決定了地方政府解決農民工市民化的能力大小。受資金來源、城市承載力等因素制約，每年只有數量有限的農民工實現市民化，半城鎮化人口數量逐漸增加。

（二）基于市民化成本解決農民工半城鎮化問題的基本出路

為解決市民化成本問題，總體上應該把市民化問題作為財政問題予以統籌考慮，將市民化所需資金納入財稅體制改革和城鎮化資金配給的整體框架中。保障和提高農民工的農地收益和工資待遇，拓展市民化資金的來源渠道。規范各方主體分擔市民化成本的責任，完善市民化成本的多元化分擔機制。

1.探索多元化的市民化資金來源渠道，解決市民化成本高的難題。一方面，保障和提高農民工的農地收益和工資待遇，緩解市民化個人成本高的壓力。（1）保障農民工的農地產權收益。加大涉農補貼力度，優先保障涉農投入等重點支出。落實“三權分置”改革，促進農地產權在更大范圍內流轉，提高農地估值和補償標準，增強農地財產融資能力以及農地市場價值的變現能力，使農民工實現“帶資進城”，跨越落戶城鎮的市民化成本門檻。（2）保障農民工的工資待遇。完善企業薪酬調查和人工成本信息指導等制度，穩步提高最低工資標準和企業工資指導線。完善農民工工資增長機制，縮小農民工與城鎮職工尤其是非私營職工的平均工資差距。（3）完善住房供給保障制度，降低農民工住房成本。建立多層次的農民工住房供應體系，將農民工納入城鎮經濟適用房、廉租房、限價商品房等政策性住房享受范圍。貫徹“農民工市民化掛鉤房地產去庫存”的工作思路，通過給予購房補貼以及降低購房貸款利息和稅費來減輕農民工的購房壓力，通過居住融合實現農民工市民化。

另一方面，引導融資渠道多元化發展，解決市民化公共成本高的難題。（1）建立財權與事權一致的財稅體系，減輕地方政府的市民化財政負擔。健全中央財政轉移支付制度，構建財政補貼同農民工市民化掛鉤的激勵機制，依據吸納的農民工數量對農民工集中地區給予長效、穩定的專項轉移支付。同時，增加地方政府的稅收來源，減少政府的支出責任，提高地方政府的成本分擔能力。（2）探索地方政府舉債融資辦法，通過專項債券與一般債券相結合發行市民化建設債券籌集資金，完善市民化債券發行管理制度和評級制度，在信用評級基礎上合理確定負債規模，并對債務進行動態監管。（3）構建社會資本參與城鎮公共服務供給的機制。加強政府與市場及社會組織的合作，明確各類公共服務項目的投資規模、運營模式和預期回報，通過BOT、BTO、BOO以及PPP等模式吸納社會資本參與市民化所需的基礎設施和公共服務建設。

2.規范各方主體分擔市民化公共成本的責任，完善市民化成本的多元化分擔機制。（1）中央政府負責市民化成本分擔機制的構建與運行，通過市民化專項資金的轉移支付解決市民化工作中的一些結構性問題，根據“人一財”掛鉤機制，加大對農民工集中流人地區的財政補助，重點承擔義務教育、醫療衛生、社會保障等方面的支出。（2）地方政府加強對市民化資金的傾斜力度，承擔市民化引致的市政設施投資成本、公共服務支出以及轉移人口異地城鎮化的部分成本。通過建立農民工市民化績效考核機制，加強對市民化的監督管理。同時，對企業分擔的市民化成本給予財政補貼和稅收優惠。（3）用工企業分擔農民工在勞動就業和社會保障等方面的責任，落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，負擔“五險一金”等公共服務支出，適當減輕政府財政壓力。（4）農民工個人主要分擔其在城鎮的生活成本、教育培訓費用以及社會保險費用的個人部分。由于農民工分擔能力差，要積極通過增強職業技能和就業能力，提高市民化成本的分擔能力。

（責任編輯：董應才）