盤活土地資產 推進鄉村振興

文｜張成平

鄱陽農村宅基地管理試點綜述

習近平總書記指出“改革是鄉村振興的重要法寶”。從農村宅基地制度改革（以下簡稱“宅改”）全國33個試點縣（市、區）的做法和鄱陽去年以來農村宅基地管理（以下簡稱“宅管”）4個試點村的探索來看，加強農村宅基地管理，深化農村宅基地制度改革，盤活土地資產，得以產生鄉村振興的活力和內生動力，是實施鄉村振興戰略的重要舉措。

進展與初效

鄱陽縣農村宅基地管理選定4個自然村（蘆田鄉蘆田村委會董家源村、樂豐鎮桐山村委會廉家村、三廟前鄉東朗村委會架山村、油墩街鎮湖濱村委會墩上村）試點，結合新農村村點建設，借鑒全國“宅改”試點縣余江的做法，推動本地“宅管”?？傮w看來，進展健康，初見成效。

摸清底細，掌握資源信息。4個村點共有430農戶、1910人口、515棟房屋，其中“一戶一宅”349戶、占66%，“一戶多宅”（兩宅以上）81戶、占34%。由于建房時間跨度大，戶均宅基地多有超過現行法定面積：地處湖濱的墩上村戶均占地185m2，丘陵村落架山村300m2、廉家村328m2、董家源村510m2。試點村及時向村民公示了農戶宅基地面積及空心房、閑置宅基地等資源利用情況。這為騰退宅基地和收取超占面積有償使用費，摸清了底細；為房地一體確權登記發證，搜集了資料信息；為節約集約用地、保障戶有所居、地盡其用，盤活了資源資產。

改革前行，挑戰傳統觀念。因為中國幾千年的家產傳承制度，農民把宅基地混同房產認為是“祖業”，退宅基、拆舊房、破圍墻，不斷挑戰著傳統觀念。目前，已退出宅基地60宗、面積11475m2，破除圍墻萬余畝，董家源村超300m2的宅基收取有償使用費每年5元/m2，已收5萬元。村民現在明白了一個道理：“土地公有制不變，宅基地集體所有”，思想認識有了一個新的飛躍。

綜合施策，推動整體發展。“宅管”試點村，同時又是新農村建設村點，多規合一，綜合施策，其效果不僅體現在宅基地制度本身，而且對鄉村振興諸多方面大有裨益。以廉家村為例。該村距今有600多年的歷史， 207戶人家、947個人口、244棟住房，一戶一宅170戶（含多戶一宅），一戶多宅37戶，房屋多為磚木結構的徽派民宅。現已退出宅基地37宗、6715.5m2，破除圍墻24戶、565m，拆除附屬房、豬圈、牛棚35處，1684.9m2；開發整理一塊荒坡規劃新增宅基地32宗和12套老年公寓，探索了保障“戶有所居”的新路徑。該村新增宅基地擇位競價費和閑置宅地盤活利用收入，補充了集體經濟。不僅如此，還啟動了城鄉建設用地“增減掛”項目、整體搬遷復墾為耕390畝，戶均新增耕地1.89畝、分得紅利3000元，村民有了獲得感；農戶以土地入股種植艾草、發展中藥材產業；村內池塘引進水源擴充水面種植蓮子、打造“蓮心園”，亦產亦景；提高村民生活品位的基礎設施有安排、有行動、有起色。這里有“宅管”帶動，也有政策驅動，對鄉村整體發展起到了促進作用。

問題與對策

我們在調研中堅持以問題為導向。試點中反映普遍的問題，集中表現在群眾思想難發動、“宅管”資金難籌集、政策跟進難理順、自治隊伍難組建和范圍拓展難推進等方面?！罢堋敝挥兄泵骐y點重點問題，才能向縱深探索發展。

深入宣傳發動，規劃引領。加強宅基地管理中，群眾有抵觸、干部有畏難，思想觀念的轉變必然有個過程。面對具體問題與困難，務必以改革為目標，因人施教、因事施策、因地制宜，尤要規劃引領。目前，農村宅基地糾紛在農村各類矛盾糾紛中居第二位，無序建房、無序管理是農村矛盾糾紛的萬惡之源。省政府提出創新村莊規劃編制、嚴格執行農村建房標準、嚴肅鄉村規劃許可制度，力爭2017年底全省鄉村許可證發放率100%。鄱陽縣相繼下發了關于加強鄉村規劃，規范農村村民建房管理的實施意見。遺憾的是，至今多地沒有付諸行動。有的鄉村“違章建筑還在建”！建議基層黨委政府加大人力投入、配合相關行政部門盡快編審村莊建設規劃。鄉村規劃許可制度落地，就牽住了農村宅基地管理的“牛鼻子”，加強宅基地管理就成功了一半。因此，深入宣傳發動面要廣、力度要大，要把干部群眾的思想行動凝聚到“規劃引領”的共識上來。

加強政策研究，依法推進。在試點中，有許多所謂“政策碰撞”問題難以厘清，我們必須在實踐中加強政策的理解、理順和探究，以利從地方“宅管”探索、進入國家層面“宅改”，才能依法推進。

“一戶一宅”?！皯簟笔恰罢钡那爸脳l件。4個試點村，“一戶多宅”未退出的21戶多為老居宅的原戶主老年人居住。試點村從倫理上“老年人贍養須與子女共同居住”，界定老宅為“一戶多宅”必須退出；公安執行《戶口登記條例》系子女成年、經濟獨立、另居分戶后，父母原戶頭沒有注銷的規定。目前，只有廉家村新建老年公寓免費提供老年人居住養老，緩解了這個難題。從現行政策理解，戶的認定原則上以公安部門戶籍登記為準。若村集體作出“父母隨一個成年子女生活，共同享用一塊宅基地”的規定，應當作為該村村民新增宅基地的分戶標準。

“面積法定”。農戶建房用地面積法定，不得超過江西省規定上限標準。村集體在規范宅基地管理中，根據當地實際確定的規定標準之內的本村宅基地面積標準，應當作為本農民集體成員新增宅基地審批標準和確權登記標準，當地政府應予支持、積極引導，培養和鍛煉村民自主管理能力，根據不同歷史時期的用地政策，探索超占面積有償、無償退出和宅基地有償使用機制。

“建新拆舊”。國家管理政出多門，在宣傳與運行中不能顧此失彼。比如“宅基地管理要求一戶一宅‘建新拆舊’”、“宅基地管理則要求‘拆除圍墻’”等說法不確切，現行國家政策是為確保住房安全實施危舊房改造。當然，若屬違章建筑或有礙通道提升拓寬的建筑物，《規劃法》規定必須拆除。倘若閑置破敗的“空心房”及企業改制留下的破舊院落、宿舍、廠房，應盡快“拆舊建新”或“復耕復綠”?！敖ㄐ虏鹋f”中和秀美鄉村建設，要注意中國傳統村落和古宅保護，要注重歷史文物的發掘與搶救。有的老宅院切忌“一刀切”、“一掃光”，要盡可能“修舊如舊”作為鄉村旅游民宿，或留作“農民書屋”、村落自治管理用房等公益居屋，彰顯中國建筑文化自信和留住鄉愁。

“小范圍試點”。地方政府加強宅基地管理同國家宅基地制度改革目標一致，但不能概念混同。國家“宅改”試點，全國人大常委會授權“允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律條款”，是“小范圍試點，封閉運行，風險可控”，原定33個試點縣（市、區）、三年時間，現已拓展到33個地區、延長一年。我縣宅管選擇4個自然村試點，與國家“小范圍試點”是吻合的。為了總結經驗、循序漸進，建議“宅管”試點范圍拓展到4個村委會、相應延長時間。有的地方卻急于提出“全面鋪開”，這無論在力量上、資金上，還是“于法有據”上，頗感操之過急。國家“宅改”試點結束，將會“立、改、廢”有關法律條文，宅基地制度改革才有法可依，依法全面推進。

加強基層治理，鄉賢治村。我縣秀美鄉村建設“千里千村”工程實施以來，村莊整潔、秀美靚麗、生態宜居、“舊貌換新顏”，亮點紛呈。但村民喜中摻憂：“現在是搞試點，經常有領導來檢查、還帶錢來，一陣風過去了，怕會又變成老樣子”。董家源村理事會成員翁崇才說：“我村‘試點’前無一塊延用宅基地，沒有一點集體資產，也沒有一分錢集體收入。眼下‘試點’沒搞完，有的村民吵著要‘借’回有償使用費，怕難頂??！”這些堪憂的話語，不時還在我腦中轉悠。基層是社會治理的基礎，村落治理在整個國家治理體系中占有重要的位置。當下，自然村組建的村民理事會是村落治理組織，在組建過程中存在“人難找”和“拉夫湊數”的問題。村民理事會本應是 “宅管”的實施主體，可往往還是國土干部與鄉村干部打頭陣。廉家村把老干部、老黨員、老教師和居住本村的“兩委”干部吸納到理事會，18位成員明確分工、落實責任、共同擔當，制定了村莊規劃，規范了村規民約；墩上村注重村民自主，動員鄉賢捐款兩百萬元興辦公益事業。各村應從中得到啟示：要動員鄉賢參與鄉村建設和治理，培養懂農村愛農民愛農業的村民自治隊伍，激發村落自治活力，強化鄉村治理能力，增進農民對改革的信任，才能繼續深化農村宅基地制度改革，推進鄉村振興。

加快確權登記，服務改革?！段餀喾ā访鞔_規定：“國家對不動產實行統一登記制度?！眹页雠_了《不動產登記暫行條例》、《不動產登記暫行條例實施細則》，有序啟動了農村宅基地和集體建設用地及地上建筑物和構筑物等定著物、房地一體不動產確權登記發證。賦予農民更多產權、完善 產權保護制度、健全自然資源資產制度，都涉及不動產登記這一基礎工作。不動產登記為集體經營性建設用地入市改革和宅基地制度改革提供產權依據。

目前，全縣已完成不動產統一登記機構整合，成立了不動產登記局（中心、站），啟動了房地一體的權籍調查，但確權登記行動緩慢，“宅管”4個村點也無一農戶發證。據悉，登記遲緩并非一縣一市“尤其是農村土地制度改革試點地區，土地確權登記發證遲緩，直接影響了試點工作的順利進行?！辈粍赢a登記本身具有信息采集范圍廣、工作量大等特點，加之登記機構人員編制不足、技術條件不充分，在一定程度上影響了確權登記推行。為此，國土資源部會同有關部委多次下達加快不動產登記的《通知》和《指導意見》，并正面回答了確權登記中有關問題、特別是政策性問題“依法確權，尊重歷史，公平合理，服務改革”，明文要求簡化登記流程、壓縮辦理時限、提高登記效率、確保辦證質量、統一時間節點“2018年底之前完成”。厘清人與地的關系，始終是農村改革的核心。全面開展不動產登記發證是大勢所趨，加強農村宅基地管理勢在必行，只要各級黨委政府加強領導，培養一支政策熟練、操作規范的作業隊伍，構建共同責任機制，鄱陽定會加快不動產登記步伐，充分發揮其有效支撐農村土地制度改革的作用。(作者系鄱陽縣老科技工作者協會會長，原正縣職干部。）