芻議協商民主與基層社會治理

謝媛

摘 要：基層社會治理現代化關系到廣大群眾的切身利益，成為社會關注的熱點。從社會管理到社會治理的轉變，政府主動退出基層社會管理的主導地位，轉而和居民、社區組織、轄區單位等一起成為平等的基層社會治理的參與者。其中，把協商民主引入基層社會治理，通過引入協商民主，尋找破解基層社會治理困境辦法，才能真正實現基層社會治理現代化。

關鍵詞：協商民主;基層社會治理

基層社會治理要求各參與方平等自由地表達自己的意見，通過協商形成共識，進而決策運行。而協商民主恰好能適應社會治理模式的運作要求，其強調對公共利益的負責，促進理解包容、求同存異，政治和解，所以協商民主在基層社會治理中的意義重大。

一、基層社會治理融入協商民主的必要性

（一）協商民主為基層社會治理增添治理的柔性

基層社會是社會最龐大的一層，也是社會矛盾的集中層，而社區則是基層社會的核心。進入社區社會后，社區的每一件事情都牽動老百姓的心，都可能引發基層社會的矛盾。依靠政府采取強硬手段難以有效處理問題，甚者會適得其反。面對基層政府治理中困擾，協商民主則能破解問題，并能彌補政府處理問題剛性過強的缺陷，協商型社會治理把公共事務決策和矛盾的解決置于公共之處，和社會各方一起探討如何解決，通過民主協商的方式解決問題，使整個基層社會形成和解之勢，而不是把政府和社會各方對立起來。因此，基層社會治理僅靠政府處理問題的陽剛之力，是不可能完美的解決問題的，還需要協商民主的柔性，剛柔兼濟，推進社會發展。

（二）協商民主給基層社會治理增加決策的合理性

在社會治理模式下，政府、社會組織、轄區單位和居民等都成為基層社會治理的主體，但如何處理好他們的關系，如何進行管理，便成為首要問題。協商民主作為一種決策模式，所有治理主體都可以平等自由地表達自己的意愿。在公共決策過程中，表達意愿都是被鼓勵的，參與各方可以認真表達和傾聽意見，說服其他人認同自己的意見，在互相辯論中，不斷地修正，最后達成共識。協商型社會治理的決策機制融入協商民主，充分發揮所有人的治理能力，考慮到各方的利益，從多個角度考慮問題，更具科學性。因此，協商型社會治理能敞開懷抱，歡迎社會各方參與公共決策，廣納良言，群策群力，為公共決策添加合理性。

（三）協商民主體現基層社會治理的生動性

深入推進基層協商民主，是我國基本政治制度的要求，更是社會發展形勢的緊迫需要。協商民主是基層群眾自治的生動實踐，就是要讓群眾最關心，最直接，最現實的利益問題公開透明，讓群眾參與決策、管理、執行和監督，提高群眾的積極性，讓群眾發揮聰明才智和主觀能動性，用科學、省力、高效的辦法推進基層各項事業健康有序發展。目前，協商民主在基層社會治理中已呈現出不少的實踐形式，如聽證會、民主評議會、民主懇談會等，這些都為公民的廣泛參與搭建了更開放透明的平臺，各個方面的主體通過不同觀點的交流，實現多元異質基礎上的一致，有利于決策的科學性、合法性、民主性，在一定程度和范圍內實現了社會公平，取得了良好的社會效應，成為創新社會治理的有效途徑?？傊?，靈活多樣推進基層協商民主，會使基層社會治理的實踐更加豐富、鮮活、富有生動性。

二、基層協商民主實踐中面臨的問題

（一）民主意識薄弱，基層協商缺乏理念支持

民主意識薄弱的公民是不會主動參與社會治理的。西寧城市社區中很多公民認為參加社會治理是浪費時間和浪費精力的事情，他們忙于生計，對治理根本不重視，甚至認為是一種負擔。許多居民沒有意識到參加社會治理是他們的權利，和他們的切身利益息息相關，對社會治理工作非常陌生，甚至懼怕提出意見，擔心會損害到自己或是他人的利益，從而畏手畏腳。因此，缺乏公民民主意識，使社會治理陷入缺乏治理理念的困境。

（二）協商平臺缺乏，協商機構覆蓋面狹窄

在基層民主協商探索實踐中，長期以來形成的一元化管理體制與基層民主自治要求之間存在矛盾，具體表現在：部分地區雖然在鄉鎮（街道） 設置了政協聯絡工作委員會，但按照中國人民政治協商會議全國委員會的有關規定，人民政協在鄉鎮（ 街道） 及以下層面沒有常設的規范性、制度化組織機構，事實上已形成了“協商”盲區，使傳統意義上的“專題、界別、對口、提案辦理”四大協商平臺在基層喪失了良好載體而不能發揮作用;黨派基層組織與農村、街道社區的基層組織之間未能建立聯系渠道，統一戰線在基層的覆蓋面比較狹窄，難以形成推動協商民主的合力;除了個別自發成立的協會組織外，在基層基本上沒有其他協商平臺。

（三）基層協商民主制度缺失，法治保障匱乏

協商民主的推進既需要完善的頂層設計，也需要完善的制度支撐。西寧市出臺的《關于加強城鄉社區協商的實施意見》規定比較籠統，如協商的議題由誰提出、協商什么、與誰協商、怎樣協商、協商結果如何落實等規定都較模糊，隨意協商問題時有發生。與此同時，信息公開、監督問責等配套制度機制不完善。主要是法律并未明確授權任何機構或個人對協商過程與結果進行監督，協商過程規范與否、協商成果是否實施完全由組織者自行判定。此外，與民主選舉相比較，民主決策、民主管理和民主監督的發展顯得相對滯后，缺乏切實有效的法律和制度保障。

（四）協商素質和能力亟待提升

黨政機關干部與鄉鎮街道、村（ 居） 委會干部民主協商意識不強。就基層協商來說，盡管主體是普通老百姓，但行政機構以及長期作為基層行政觸角的社區居委會習慣性使用行政權威使普通的協商主體在具體協商過程中容易被權威牽著鼻子走而未有效發表自己的意見和觀點; 有的對協商民主存有畏難和抵觸情緒，習慣“以會代議”。基層人民群眾日益增長的政治參與熱情與其自身民主素質和能力較低之間存在著矛盾，很難提出有效的意見和建議; 在社區中，一些居民對社區事務態度冷淡，或是隨波逐流放棄自己的民主權利。基層領導干部及工作人員民主協商意識不強、方法簡單，群眾有序政治參與積極性不高、素質有待提升。

三、推進基層協商民主的現實路徑

（一）強化民主意識，培育協商文化

要實現好基層社會治理的前提是有公民的積極參與，而基層社會的居民沒有較好民主意識和協商觀念，基層社會是不可能形成協商文化，民眾不可能主動參與基層社會治理，社會治理能力的提高更不可能，最后基層社會治理將成為泡影。所以首先要增強公民意識，提高身份認同感，形成民主意識。具體到社區，就是居民自覺把自己定義為社區人，社區便是自己的家，認同自己的社區身份。第二是強化協商民主意識，培育協商文化。政府可以出臺更多的政策制度，讓協商民主有法可依，有制度可支撐。政府也應大力宣傳，全面公開，做好典范，讓社區居民看到公共事務協商成功的案例，培育濃厚的協商氛圍，激發公民參與基層社會治理的激情和欲望，逐步強化社區居民的協商民主的意識，讓協商文化深入人心。

（二）完善協商民主制度，健全治理機制

要解決基層社會中的各種問題，首先是完善協商民主制度，形成處理問題的機制。處理問題機制建設非常重要，若無處理問題機制的支持，社會容易陷入無序治理的不良狀態，會給基層社會治理帶來危難。同樣要實現好協商型社會治理，也必須完善協商民主制度，健全治理機制，進而規范社會治理，民主制度是基礎，治理機制是核心，規范社會治理是目的。例如重大決策社會風險評估機制，在涉及人民群眾的切身利益的重大事宜，必須和人民群眾進行協商，讓利益涉及的各方都參加決策，尊重和保護群眾利益，讓群眾順暢地表達他們的意見和利益訴求。為了保證決策科學性和合法性，應該引入相應的專家，負責提供科學的判斷。此外，健全和完善協商民主制度，不只是強調完善制度文本，關鍵是形成權威性的、具體的規則和機制，使制度能夠在實踐中運轉起來，并最終形成合作性的政治生態。完善協商民主制度，健全治理機制，讓基層社會治理規范化，以便依法治理基層，從而實現基層社會的善治。

（三）拓展協商民主渠道，完善參與途徑

充分發揮政協協商的作用，建議政協組織探索建立基層政協工作聯絡點，通過提案、社情民意反映等形式，推動政協工作向基層延伸。在基層社會治理中首先要健全基層黨組織領導，這是基層協商的保障一環。同時要進一步完善村民會議、社區代表會議等民主協商形式。

同時積極搭建民主協商、行政協商、參政協商、社會協商、企業協商、勞資協商、民主聽證會等協商平臺。把民主協商擴展到更基層、更貼近群眾的地方。其次，努力推動建設網絡協商平臺。通過“網絡論壇”“微博議政”等形式，推進網絡政治參與。繼續利用報紙、廣播、電視等傳統新聞媒體搭建溝通平臺。讓協商過程透明、公開、公平、公正，跟蹤反饋協商結果，推廣成功經驗。此外積極鼓勵和支持社會組織、民間機構建立社會化溝通協商的新管道和平臺。吸引廣大基層群眾參與到各類組織之中，有序參與公共事務。

（四）培育協商主體，提高協商能力

基層群眾和基層組織協商精神的培養，既需要高層的有效示范，更要在協商實踐中習得。使基層組織和基層群眾善于用協商的辦法解決面臨的問題就要提升基層組織和群眾的協商能力。首先應有重點地對基層干部和村（社區）負責人進行專題培訓，提高其組織開展協商的能力。比如怎樣選定協商議題、如何遴選協商主體、如何設定協商程序等，幫助他們提升政策素養的同時，教會開展協商的具體方法和技術;其次，開展協商民主的政策宣傳，幫助居民了解掌握反映訴求的方法，開展協商所要遵循的規則，有效運用協商的方法解決自己的困難與問題;再次，發揮好黨代表、人大代表、政協委員、黨外代表人士等密切聯系群眾的作用，引導城鄉居民開展好協商活動。

總之，要實現基層社會治理的法治、共治、善治的理念，就要充分發揮不同社會主體在社會治理中的作用，尊重不同主體的利益訴求，通過協商民主建立不同社會主體信息交流和利益表達的平臺，實現決策的科學化、民主化，增進社會主體之間的理解互信使協商、理性、包容成為基層社會的一種新常態。