英國鐵路安全管理與產品認證體系探討

凌 晨

（鐵科院（北京）工程咨詢有限公司，北京 100081）

0 引言

我國鐵路正處在快速建設和發展的重要時期，鐵路系統的規模和效率不斷提高，軌道交通“安全、綠色、便捷”等優勢也引起人們越來越多的關注。如何安全、經濟、快速地實現客貨運輸任務，是目前促進區域發展和城市內部融合的一個關鍵問題，這也對我國鐵路建設和運營安全管理提出了更高的要求。因此，有效地借鑒國外鐵路系統的成功經驗十分必要。

1 英國鐵路歷史

英國是世界鐵路的發源地。1814年，斯蒂芬森發明蒸汽機車，開創了世界鐵路運輸的先河。英國的鐵路系統非常發達，鐵路運輸同人們的日常生活密不可分。在漫長的發展歷程中，英國鐵路創造過輝煌的歷史，也經歷過慘痛的教訓。

1993年11月，英國議會通過了以網運分離和企業私有化為主要內容的鐵路改革法案并于1994年開始實施，直至 1997年完成。該法案將英國鐵路公司分拆為1 家私有化的全國性路軌公司（Railtrack）、25 家客運公司、6 家貨運公司、3 家機車車輛租賃公司以及多家設備改造、維修服務公司。改革后的英國鐵路公司被 120 多家私營企業取代。

鐵路的私有化促進了投融資渠道的增加、服務的改善和運輸量的提高。最大的變化就是服務質量大幅提升，在客運服務理念、客運產品設計、設備設施使用等各個方面充分體現人性化思想。例如，車票雖貴但提前預訂享受折扣、一等車廂提供免費餐飲、坐錯車無需補票、列車晚點 1 h 以上全額退款等。但是與此同時，私有化的鐵路企業也日漸暴露出管理不善、運行質量滑坡等問題，在 1997—2002 的短短 5年中，英國鐵路發生了 13 起嚴重事故，其中造成重大傷亡的事故有 7 起，共導致 59 人死亡，數百人受傷。鐵路事故頻發引發了英國公眾對鐵路私有化本身的質疑，深層次原因主要有以下幾點。

（1）基礎設施投資不足。英國鐵路設施年代久遠，急需更新。但路軌公司私有化后，私營企業只看重短期利益和股東權益，不斷加大運量，從而加重了投資不足帶來的基礎設施安全隱患。同時，由于私有化的運營公司從政府部門獲得的特許經營權年限有明確界定，通常每期只有10年的運營期限，到期后是否可以延續存在不確定性，故其所有的工作都要圍繞本期盈利開展，導致私有化鐵路運營公司不斷降低運營成本，不愿意在設備改造和升級等方面投入大量資金，基礎設施投資嚴重不足。

（2）安全管理漏洞多。英國鐵路私有化后，有關部門一再指出鐵路設施隱患多，要求路軌公司加強管理。然而路軌公司為節省成本，將一些路段的檢修任務外包，最多時有 3000 多家代理處和 8 家鐵路基建公司從事路網的相關工作，且雇傭了許多缺乏相關工作經驗和專業培訓的短期員工，對鐵路運營安全構成極大威脅。

（3）財務危機加劇。英國鐵路私有化初期，路軌公司經營狀況尚好。但 1999年后，其經營每況愈下，最終資不抵債，靠政府補貼度日，負債總額高達 33 億英鎊。

2 英國鐵路改革措施

鑒于以上情況，英國政府決定重新施行鐵路國有化，同時加強安全監管，明確安全責任，建立相互制約的安全管理體系；完善事后處理體系，合理界定事故責任，多渠道理賠。通過實施以上措施，英國鐵路整體運營質量得以穩步回升，改革后的英國鐵路各種事故發生率在整個歐盟均處于最低水平，整體效率也明顯提高。

自上世紀 90年代實行鐵路改革后，英國鐵路總體發展趨勢良好。雖引入市場競爭機制，但英國鐵路票價的 45% 仍由政府調控。這一體系充分體現了當前英國鐵路的運營特點——車路分離，即鐵路設施國有化，列車運營私有化。

3 英國鐵路及城軌領域安全管理體系

英國鐵路及城軌領域的安全管理與產品認證具有以下特點。

3.1 法律法規健全，職責明晰

英國建立的《鐵路法》（2005）、《鐵路及其他軌道交通（安全）法規》（ROGS）（2006），以及相關的標準和指南形成了一個完整的軌道交通行業安全管理法律法規和標準體系。在英國，鐵路安全管理體系包括法律法規部分、法律法規管理機構和標準管理機構。

（1）法律法規部分。包括通用的勞動保護法律、職業健康與安全法規（1974）、職業健康與安全管理法規（1999）、歐洲鐵路安全指令（2004）、鐵路互操作能力法規（2006）。

（2）法律法規管理機構。包括鐵路監管辦公室（ORR）、鐵路事故調查處（RAIB）、英國運輸警察局（BPT）和健康安全委員會（HSE）。

（3）標準管理機構。包括歐洲鐵路委員會（ERA）、鐵路標準與安全委員會（RSSB）和通告機構。

在此法律法規框架下，政府主管部門與其他監管、運營等組織關系清晰、職責明確。

3.2 ORR 和 RSSB 的有效監管

英國政府主管部門避免直接插手軌道交通行業日常管理，實現了高效和廉潔的運作。同時，在軌道交通行業安全管理法律法規和標準體系下，ORR 和 RSSB 組織分工與合作的職責明確、相得益彰。組織的獨立性確保其對行業監管的公正性，實現了對軌道交通行業安全的有效監管，促進了行業的可持續發展。

3.3 基于風險的質量和安全保證體系

對于軌道交通行業，質量和安全保證是行業發展的生命線。如何在系統的生命周期內實施有效的 RAMS（可靠性、可用性、可維護性和安全性）管理，基于風險的質量和安全保證體系是重要手段。要實現這一點，需要建立一支具有獨立性、高業務質量的專家隊伍。

英國和歐盟的產品認證體系非常完善，產品質量與供應商的市場信譽、效益、發展前景息息相關，形成了市場化的產品供應商、科研單位、服務分包商等緊密結合又責任分明的運用維修格局，目前我國動車組高級修過程中采用的專業化委托修和以上思路接近。以歐洲發達國家為代表的世界軌道交通歷經百余年的發展，根據不斷積累的經驗教訓和管理革新，已經形成了較為完整、科學的安全評估、認證、監管體系。例如，英國的 CASS體系、德國的 TUV 體系，其主要運作模式就是以歐洲鐵路標準（EN railway standards）為基準，依托獨立第三方評估機構，對在建項目以及新設備進行安全性論證，結合相對獨立、相互制約的管理體系，確保設備高效、安全、可靠地運行。

在英國，提供鐵路器材設備的商家不僅承擔著設備研制、開發職能，還負責安裝和售后服務，其產品認證機構的參與度很高，市場信譽對效益影響很大。各單位對安全質量要求嚴格，不再把安全和效率、安全和效益放在對立面，而是作為一個相互促進的整體考慮。這是英國鐵路在設備并不先進的前提下取得較高安全水平的重要原因，這與國內一些工程“開通之日就是大修之時”形成了鮮明反差。

3.4 良好的人才培訓機制

無論是英國政府還是英國企業，都十分重視人才的培養。

（1）政府層面。英國政府制定了相關法律法規以保障員工的培訓權利。對于企業自行組織、符合政府培訓指導方向的轉崗技能培訓，政府還會撥付一定的經費予以支持，從而充分調動企業對員工進行培訓的積極性。

（2）企業層面。許多企業都制定了員工培訓計劃和實施辦法，在具體形式上比較靈活。例如，學歷教育與非學歷教育相結合，綜合培訓與專項培訓相結合，在崗培培訓與脫產培訓相結合，傳統面授與網上培訓相結合等。

政府與企業協調一致，共同加強對人才的培訓，為確保企業擁有較高素質和數量足夠的人力資源奠定基礎。倫敦地鐵公司（LUL）根據 ROGS 要求推出的員工能力管理系統（CMS），有效地解決了城市軌道交通運營安全關鍵能力的管理。通過“能力公式”分析相關崗位的員工能力要求，并結合培訓等對員工的工作表現進行綜合管理，有效地提升員工的主觀意識和安全運營水平，使 LUL 公司的運營安全性得到大幅提升。風險統計、量化、控制及管理技術的應用，安全文化的建立，以及員工安全意識、能力和行為的管理提升，促使 LUL公司實現了“更古老、更龐大、更繁忙，同時更可靠、更安全”的企業目標。

4 建議

4.1 加強和完善我國鐵路產品認證制度

鐵路產品認證制度在我國已經實行多年，取得了較好的效果。這一制度的實施，規范了我國鐵路產品生產市場，不斷提高鐵路相關產品質量，為鐵路運輸安全提供了有力保障。但仍有部分企業不能真正認識鐵路產品認證的重要性，在產品認證過程中還存在做表面文章的現象，不能將鐵路產品認證的管理理念貫穿生產全過程。因而在生產管理和產品質量上存在諸多問題，對鐵路運輸安全構成隱患。

為此，應加大我國鐵路產品認證制度的執行力度，通過嚴格的管理不斷增強鐵路產品生產企業的安全意識，進一步提高產品質量，為鐵路運輸安全提供強有力的硬件支持。

4.2 完善安全管理體系

在實際工作中，國內企業往往將安全管理放在口頭上，出現了問題、發生了事故，才開始真正重視安全管理，并沒有將安全管理的理念融合到工作的每個細節中。目前，我國鐵路的技術和裝備水平已經達到世界先進水平，但管理水平卻與世界先進水平有明顯差距。基于這兩點，首先要不斷增強安全管理意識，真正做到安全管理深入人心。其次要不斷完善安全管理體系，充分發揮企業的安全管理主體作用，加強政府安全管理的監管作用，形成一個高效、全覆蓋的安全管理體系，不斷提高我國鐵路建設運營的安全管理水平。

4.3 加強城軌產品認證及安全評估管理

城市軌道交通是構建安全、高效、環保的城市公共交通系統的重要基礎。截至 2017年底，中國內地已有34 個城市建成投運城市軌道交通線路 5 021.7 km，且有多個城市的城市軌道交通項目正在修建或已經得到國家發改委批準，我國正處于城市軌道交通高速發展時期。

鑒于我國城市軌道交通發展速度和相關資源的情況，城市軌道交通系統安全評估及相關產品認證是保障系統建設和運營安全的重要措施之一。國家發改委于 2016年發布了《關于開展城市軌道交通裝備認證工作的通知》，確保我國城市軌道交通行業的健康發展。借鑒我國鐵路產品認證和歐美國家城市軌道交通系統安全管理、評估及認證的技術和經驗，不斷完善適合中國城市軌道交通系統建設和運營安全的評估及產品認證體系，是非常必要的工作。

5 結語

現代鐵路需要系統性的保障以確保其可靠性、可用性、可維護性和安全性，要通過系統性方法及管理來預見潛在的危害或問題，及早找出解決辦法，防止意外發生，避免影響鐵路及列車服務。盡管我國在軌道交通建設方面已經取得了矚目成就，許多技術也處在國際領先地位，但還有很多管理問題需要借鑒國外的先進經驗。特別是在軌道交通安全管理與產品認證的機制與標準方面，需要不同部門加大協調力度并給予支持，當然還需要時刻樹立以人為本的理念，不斷提高員工的綜合能力，軌道交通行業才會健康快速地發展。

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