廣西耕作層土壤剝離利用政策發(fā)展對全國的啟示

姚勝彪，高 鵬，梁健健，莫榮華

(1.廣西桂海高速公路有限公司，廣西 南寧 530000；2.中國地質(zhì)大學(北京)土地科學技術學院，北京 100000)

0 引言

耕作層是耕地的精華，耕作層土壤是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎，糧食生產(chǎn)的根本保障[1-2]。合理利用耕作層土壤有助于加快土壤熟化，對于保證我國的耕地、糧食和生態(tài)安全意義重大。隨著我國經(jīng)濟的高速增長，加快了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程，大量耕地被非農(nóng)建設占用，造成珍貴的耕作層土壤資源大量滅失[3-4]。耕作層土壤剝離利用是對“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”基本國策的落實，是搶救珍貴的耕作層土壤資源與土壤基因庫的手段[5]，能夠延續(xù)耕地耕作層的土壤肥力，快速提升改良開發(fā)耕地質(zhì)量[6-7]，有效地促進耕地質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)建設[8]。從2014年全國耕地耕作層土壤剝離利用會議到2015年和2016年中央一號文件及各級領導的多次講話中，都強調(diào)保護耕地的重要性，要求加強耕地保護、堅守耕地紅線、保障糧食安全，主動作為、統(tǒng)籌推進，采用強有力的措施全面推進建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用。由此可見，隨著占用耕地形勢不斷加劇以及耕地后備資源日益緊缺，耕作層土壤剝離利用工作已逐步上升為國家戰(zhàn)略層面，我國對耕作層土壤資源的保護意識和保護程度不斷加強。

1 廣西耕作層土壤剝離工作現(xiàn)狀

廣西針對不同地區(qū)、不同類別的耕作層剝離利用項目開展試點。2013年柳南高速改擴建工程為耕作層土壤剝離利用試點項目，探索線性工程剝離利用模式，項目剝離土壤125萬立方米，不僅用于公路邊坡綠化、互通區(qū)綠化和臨時用地復墾，而且支持了沿線市縣的土地整治工作；2014年桂林市臨桂縣、荔浦縣等縣區(qū)開展建設用地耕作層剝離利用試點工作，全市剝離面積80公頃，使200公頃耕地提高耕地質(zhì)量兩個等別以上，做法切合實際，經(jīng)驗可供借鑒；2015年以南寧市廣西東盟經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)作為開發(fā)區(qū)占用耕地耕作層剝離利用試點，試點利用剝離土壤復墾耕地3.09公頃，有效提升了土地復墾的質(zhì)量和工作水平；2016年貴港市以大藤峽水利樞紐項目作為水利水電工程耕作層剝離利用試點，設計剝離耕作層面積1942.83公頃，主要用于大藤峽工程臨時用地復墾。此外，憑祥市、防城港市、梧州市、百色市等也都積極開展耕作層土壤剝離利用試點工作。2016年，廣西耕作層土壤剝離利用工作得到國土資源部認可，下發(fā)通知向全國推廣其經(jīng)驗做法。

2 廣西耕作層土壤剝離利用政策探索

廣西耕作層土壤剝離利用相關政策的發(fā)展主要經(jīng)歷了“試點先行——配套政策探究——下發(fā)規(guī)范文件”三個階段。

2.1 試點先行，積累經(jīng)驗

廣西耕作層土壤剝離利用試點工作啟動之初，實行的自治區(qū)土地管理辦法、整治辦法和復墾通知等文件中未涉及耕作層剝離，法律政策內(nèi)容缺失。同時，實際技術操作無規(guī)程可供參照，試點工作基本處于摸索狀態(tài)，推動緩慢，執(zhí)行成效不明顯。廣西為更好推行試點，下發(fā)文件成立剝離利用研究課題小組，依托試點項目，進行工作總結(jié)，為形成有關的規(guī)范標準和政策文件積累了豐富經(jīng)驗、提供各類典型案例支撐。

2.2 政策跟進，有規(guī)可依

依托桂林城市開發(fā)建設、柳南高速改擴建工程等耕作層土壤剝離利用試點項目，開展規(guī)范標準與政策機制的研究，并完成了部分相關規(guī)范與政策的起草。其中《耕作層土壤剝離利用標準化施工技術指南》規(guī)定了耕作層土壤的剝離、運輸、存儲防護、利用、驗收等一些列的工藝流程、技術措施和注意事項；《耕作層土壤剝離及利用實施方案》提出了耕作層土壤剝離利用項目的任務與目標，剝離利用的形式、內(nèi)容與方法等；《耕作層土壤剝離利用暫行辦法》明確了資金來源、剝離范圍、利用方式以及處罰措施；《耕作層土壤剝離保證金管理暫行辦法》提出剝離項目實施方需繳納保證金，由政府設置專門賬戶儲存、監(jiān)督、管理，驗收合格后返還本息；《耕作層土壤剝離利用獎補辦法》明確了獎補原則、措施、對象、內(nèi)容、標準等。

2.3 法律出臺，全面推進

隨著規(guī)章制度的逐步出臺與完善，廣西對全區(qū)各市縣耕作層土壤剝離利用工作提出了要求與規(guī)定。從《廣西市縣級“十三五”土地整治規(guī)劃編制指導意見》中提出市縣政府及相關部門在耕作層土壤剝離利用過程中的相關任務和措施到《耕地占補和后備資源開發(fā)攻堅戰(zhàn)實施方案》鼓勵各地推進實施耕作層剝離，并明確指定牽頭部門、配合單位和部門以及責任人。2016年《關于非農(nóng)建設占用耕地耕作層土壤剝離利用工作的指導意見》要求全區(qū)各地針對耕作層土壤剝離利用編制規(guī)劃與規(guī)范，并確立了政府的主體位置和總體目標、建立了剝離原則與規(guī)則、確定了項目實施范圍與程序等[9]。

從廣西政策發(fā)展歷程可以看出，廣西耕作層土壤剝離利用工作從以往的試點，逐步轉(zhuǎn)向了全面推廣，從以往的按需剝離，逐步轉(zhuǎn)向了有多少、剝多少。廣西耕作層土壤剝離從利用方案、施工技術、資金管理、獎補機制和管理機制等方面建立了比較完善的政策體系。

3 對全國耕作層土壤剝離政策發(fā)展的啟示

目前，雖然國土部和農(nóng)業(yè)部下發(fā)了相關的文件中提及，應積極推行耕作層土壤剝離工作，但是針對耕作層土壤剝離相關的具體實施，仍缺乏專門的政策依據(jù)。2016年10月由國土資源部組織編寫的《耕作層土壤剝離利用技術規(guī)范》(TD/T1048-2016)正式公布，對耕作層土壤剝離利用調(diào)查、評價、剝離、儲存、運輸、回覆等工作環(huán)節(jié)的技術內(nèi)容和要求以及技術流程和方案進行了明確的規(guī)定。然而，對于責任主體、目標任務、驗收標準、資金來源、獎補措施等大量問題仍未全面闡明。因此，廣西耕作層相關政策的推進對我國關于土壤剝離的全國政策機制建設具有重要借鑒意義。

3.1 加強立法是基礎

國家的上位法是推動耕作層土壤剝離利用工作的基礎和依據(jù)。目前雖然部分法律對耕作層土壤剝離利用工作提出了要求，但是強制性不夠、參照性不強，政策執(zhí)行效果不明顯，剝離工作進展緩慢。廣西耕作層土壤剝離初期也面臨這一問題，后續(xù)出臺了《土地整治辦法》，專門設立章節(jié)對該項工作提出硬性要求，大大激發(fā)了地方政府的積極性與主動性，有力推動了廣西耕作層土壤剝離利用工作的開展。因此，要具體落實全面推進耕作層土壤剝離工作中央文件精神，必須出臺相關的法律、法規(guī)作保障。鑒于國家層面法律適用范圍廣，規(guī)定性強，應考慮地區(qū)耕地資源分布、質(zhì)量和稀缺程度等，留有余地，科學推進。

3.2 部門規(guī)定是重點

短時間內(nèi)修改、建立法律難以實現(xiàn)，故建議按差別化管理，以部門規(guī)定的方式對耕作層土壤剝離利用具體實施提出明確要求。廣西耕作層土壤剝離的責任主體、目標與任務等逐步明確；剝離范圍、利用方式、資金來源等逐漸清晰；施工技術逐漸標準；獎補措施不斷完善；并積極探索有償交易機制體制，初步形成了部門體系，具有現(xiàn)實指導意義。國土部、農(nóng)業(yè)部也應及時針對政策缺失方面進行補位，如制定國家層面的《剝離利用辦法》《剝離保證金管理辦法》《剝離利用獎補辦法》等，完善全國耕作層剝離政策體系的同時，推動地方耕作層剝離工作的開展，為地方政府編制地方性規(guī)章制度提供參照。

3.3 地方規(guī)章制度是關鍵

地方是耕作層土壤剝離工作的實施主體與主要力量，完善地方規(guī)章制度是全面推進耕作層土壤剝離利用的關鍵。廣西通過對全區(qū)各市縣剝離利用提出指導意見，要求編制規(guī)劃，明確職責任務，推進了全區(qū)的耕作層土壤剝離利用工作。鑒于此，國土部門應下發(fā)通知、指導意見等，要求各省(自治區(qū)、直轄市)逐步開展耕作層剝離工作，明確其責任義務；要求對相關文件及時細化支撐，建立符當各地實際的政策體系，為當?shù)貙嵤﹦冸x項目提供標準和規(guī)范，進而推動全國耕作層土壤剝離利用工作。

3.4 推行試點是方法

在我國耕作層土壤剝離利用政策機制仍不成熟的情況下，要做到試點先行。廣西通過總結(jié)各地、各類的耕作層土壤剝離利用試點項目的方法與經(jīng)驗，不僅推動自治區(qū)有關制度標準的制定，而且?guī)邮锌h級相關文件的下發(fā)，成果顯著。因此，國家層面應大力開展試點工作，在試點過程中提取具有普適性的管理制度、實施辦法、技術指南等，為各地耕作層土壤剝離工作提出指導性意見，為國家制定相關的政策措施提供支撐。同時可以通過跟蹤評價試點工作，為進一步完善政策提供意見與建議。

耕作層土壤剝離利用政策要通過試點逐步探索，不僅從國家層面到相關部門立法定規(guī)，而且要從省級單位到市縣政府逐步出臺，建立一套完整的耕作層土壤剝離政策體系，使耕作層土壤剝離工作有法可依、有規(guī)可參、有章可循。

4 結(jié)語

廣西通過耕作層土壤剝離利用試點形成的制度規(guī)范、施工標準、技術工藝等，為國家層面的制度設計、標準制定和其他地區(qū)開展耕作層土壤剝離再利用工作積累了經(jīng)驗，提供了借鑒。隨著各地試點工作的逐步推進，我國耕作層土壤剝離在政策方面已經(jīng)逐步完善，但是在某些方面仍需要進一步探索，耕作層土壤剝離工作仍在路上。

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