信訪評議制度的地方實踐與經驗啟示

鄒東升 黃琦

一、矛盾糾紛化解催生信訪評議

隨著我國社會發展進入轉型期和矛盾疊加期，社會風險逐漸增多。信訪是我國化解社會矛盾糾紛、維護社會和諧穩定的重要渠道。近年來，我國信訪呈現出總量減少、結構向好、秩序平穩的態勢，但也存在著問題。一方面，信訪人“信訪不信法”“信上不信下”“信利不信理”等不健康心理長期存在，纏訪鬧訪、越級上訪、群體上訪等極端行為屢見不鮮;另一方面，基層政府抱著“擺平就是水平，搞定就是穩定，無事就是本事，妥協就是和諧”的心態，暴力打壓、花錢息訪、高壓治訪等情況時有發生，信訪工作面臨著新的挑戰和考驗，亟需探索信訪矛盾治理的新舉措。黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設……提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平。”打造共建共治共享的社會治理格局的提出，對于激發社會活力，實現多元共治具有重要意義，為新時代信訪工作的開展提供了新思路。信訪評議制度是新時代我國信訪工作創新的重要體現，在引導信訪人依法理性表達訴求，促進政府部門依法、公平、公正解決信訪問題方面具有重要意義。浙江省海寧市首創“信訪評議團”制度，引入第三方力量組成“評議團”，開展信訪評議，有效化解疑難信訪案件。目前，對海寧模式的評述多見于新聞報道，而對其進行系統闡釋和深度分析的學術文章付之闕如。本文將對浙江省海寧市“信訪評議團”制度進行闡述，討論評議制度對我國信訪矛盾糾紛化解的重要意義，剖析評議制度局限性并為其重構和完善提出建議。

二、海寧信訪評議團模式全息展示

（一）產生背景

信訪評議是指行政機關及信訪工作機構針對重大、疑難信訪事項，采用公開評議會的形式，邀請人大代表、政協委員、專家學者、仲裁員、人民調解員、律師及群眾代表等第三方評議員參加，通過陳述、申辯、質證、辯論、評議、合議等程序，公開、透明化解信訪事項的方法。為依法規范信訪人行為，切實保障信訪人合法權益，促進行政機關公平、公正、公開解決信訪問題，浙江省海寧市加快推行信訪工作制度改革，積極探索建立新型矛盾化解機制。2012年6月，浙江省頒布《浙江省特殊疑難信訪事項公開評議終結辦法（試行）》。2014年9月，浙江省海寧市率先頒布了《海寧市信訪評議團公開評議特殊疑難信訪事項辦法》，組建百人評議團;同年12月，出臺了《海寧市信訪評議員聘任管理辦法》，兩個辦法的施行標志著信訪評議團制度的正式啟動。2015年海寧市信訪評議團制度被列入浙江省信訪工作改革試點項目。截至2018年8月，已組織評議信訪案件共計18件，其中17件當事人無重復上訪，信訪矛盾化解率達94.4%。

（二）運行機制

1.以多元共治為基礎，組建多層級群眾評議團

一是整合社會力量，組建百人信訪評議團。為保障信訪評議工作的中立性、多元化和社會化，海寧市組建了由本市人大代表、法律工作者、專家學者以及群眾代表等構成的信訪評議團，目前評議員人數已達百人。二是加強平臺建設，成立信訪工作聯席會。信訪工作聯席會作為信訪評議常設機構，主要負責信訪評議員資格審定、評議會主持、評議結果效力保障等工作。三是注重能力培養，提升評議員綜合素質。在強調評議員的政治素養和專業知識外，通過座談交流、政策法規點評等方式定期對評議員進行業務培訓，提高評議能力水平。四是強調人員流動，完善考核獎懲機制。以“一年一聘，動態管理”為原則，對評議員進行年度考核，選優汰劣，暢通評議員“進入”和“退出”機制，確保評議員隊伍的穩定與流動。

2.以公正公開為保障，規范評議秩序與流程

一是明確評議適用范圍，分類處理信訪訴求。海寧市信訪聯席會根據地方信訪特征與形勢，將涉及人數眾多、群眾反映強烈、具有普遍指導意義等六大類信訪案件列入評議范圍。二是規范評議流程，有序推進評議工作。評議前，由信訪人提出申請，經信訪聯席會決定后進入評議程序，確定評議員數量、比例及時間，由信訪人從評議員庫中自選評議員，并告知信訪人權利與義務。評議中，信訪人和信訪事項承辦單位對信訪事項進行陳述質證、辯論和質詢，現場配備咨詢員為雙方提供詢服務，并由第三方全程錄像。在雙方結束陳述后，信訪評議員根據信訪人請求的合法性、合理性和信訪事項承辦單位陳述理由的合規性與充分性進行不記名投票，并現場公布評議結果。三是以評議員投票為依據，充分尊重第三方選擇。最終結果由投票決定，票決滿意率達三分之二（含）以上的，認定處理意見符合規范;反之，則責成信訪事項承辦單位重新辦理，且不得作出相同或相近的處理意見。

3.以客觀事實為依據，堅持情理法相結合

一是注重實地考察，以下訪替代上訪。針對一些信訪案件存在取證、研判難問題，海寧市將評議工作由室內拓展到現場，組織評議員實地考察，充分聽取左鄰右舍意見。二是多角度思考，切實考慮訪民困境。信訪評議在強調分清責任、明辨是非的同時，堅持“以人民為中心”，切實保障信訪群眾的合法利益。特別是針對生活困難的信訪群眾，堅持情理法相結合，采取心理咨詢、社工跟進以及適當補助等方式，緩和訪民情緒，防止矛盾糾紛死灰復燃。

4.以便民高效為依托，強化評議結果效力

一是構建多層級評議體系，推進評議工作“下基層”。目前海寧市已建成市鎮村三級評議體系，根據評議事項涉及人群范圍、影響大小和復雜程度等因素進行綜合判斷，開展分類評議，實現了將信訪矛盾糾紛化解在源頭，既方便了廣大群眾也提升了工作效率。二是加強制度建設，保障評議效力。海寧市政府將評議結果作為信訪事項終結的重要依據，以制度化的形式保障了評議結果效力，防止纏訪鬧訪等問題的發生。

（三）主要成效

1.降低信訪成本，促進信訪矛盾源頭化解

化解信訪矛盾的關鍵在于抓好源頭治理。習近平總書記指出：“要切實依法及時就地解決群眾合理訴求，注重源頭預防，夯實基層基礎。”信訪評議堅持防治結合，通過構建市鎮村三級信訪矛盾糾紛終結機制、延伸評議層級、困難群眾幫扶救助等舉措，預防和化解了矛盾，降低了信訪工作成本，真正實現了“小事不出鎮、矛盾不上交”，促進了社會穩定與發展。

2.運用法治思維和方式，依法規范信訪行為

違法信訪行為的產生反映出我國民眾法治意識和思維的淡薄。徐賁認為：只有在大多數公民愿意和習慣說理，有說理的要求、能力和習慣的社會里，說理才會真正成為一種價值規范和生活方式。信訪評議團制度為廣大人民群眾提供了說事明理的平臺，通過第三方介入機制，以法律規范約束訪民行為，其效果遠好于政府強制力。評議過程是一次生動的法律課，通過參與、旁聽評議，引導人民群眾在法治軌道上反映訴求，有助于形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的信訪法治環境。

3.推進法治、德治、自治建設，實現法理情融合治理

信訪評議堅持法治、德治、自治相融合。以法治為保障，實現依法信訪、依法辦訪、依法治訪的有機結合;以德治為引領，充分發揮社會主義核心價值觀、倫理道德和社會輿論在信訪工作中的作用，通過群眾評議形成道德壓力，幫助信訪人樹立起正確的道德觀;以自治為核心，整合社會資源，引導人大代表、專家學者以及廣大群眾參與信訪評議，進一步提升了人民群眾自我管理、自我服務的能力。信訪治理不僅是法理之治，也是情感治理，信訪評議遵循“法為上、理為先、情為貴”的原則，在評議過程中對信訪群眾明之以法、曉之以理、動之以情，通過答疑解惑、心理輔導和情緒疏導等方式打好“情感牌”，最終達到化解矛盾的目的。

4.提升信訪處置透明度與公信力，壓實信訪工作責任

針對信訪工作中官民信息不對稱的問題，信訪評議制度為各方提供了平等對話、說事明理的平臺，讓信訪當事人和承辦單位能夠面對面擺事實、講證據，變“暗箱操作”為“陽光作業”，擴大了群眾的知情權和表達權。與此同時，信訪評議制度通過引入第三方參與，由局外人判斷是非曲直，防止政府在信訪工作中既當“裁判員”又當“運動員”，有效化解政府公信力不足的問題。此外，通過公開信訪評議將當事人雙方納入法律監督、群眾監督和輿論監督之中，通過陳述、質證、辯論等環節厘清了責任鏈條，以評議員投票的方式督促責任主體履行自身義務，并通過事后監督提高責任主體履責效能。

三、海寧信訪評議團模式的局限性

（一）評議事項運作成本較高

自2014年海寧市信訪評議制度確立以來，組織開展評議共計18次，有效化解信訪矛盾案件17件，化解率達94.4%。雖然信訪評議制度有效化解了社會矛盾糾紛，但由于信訪積案數量巨大，評議工作開展成本較高，頻繁召開評議會難度較大。在經濟成本方面，信訪評議工作的開展需要提前召集評議員，選擇評議場所以及提供資金支持，目前主要由地方財政承擔。在時間成本方面，信訪評議會從籌備到完成要消耗大量時間，由于信訪評議員均為兼職，一些評議員因為工作等原因無法長期參與信訪評議工作。成本壓力過高導致大量可以進入評議程序的信訪案件被暫時擱置。

（二）評議模式適用性有待加強

海寧市信訪評議團的產生有其特殊的地域背景，海寧市地處杭嘉湖平原，東距上海，西臨杭州，經濟實力位居全國縣域經濟百強第22位，城鄉居民收入在全國處于中上水平，人文氣息濃厚。近年來海寧市引入了浙江大學、浙江財經大學等高校科研機構，組建專家信息庫，助力地方發展。由此可見，海寧市信訪評議團制度的產生與地區綜合實力密切相關，對于我國發展較為滯后的地區，由于資金不足、人才匱乏等原因，海寧模式的信訪評議無法普遍適用。

（三）評議過程難以兼顧各方利益

將信訪處置結果用滿意或不滿意進行投票表決易導致問題處理的片面化。矛盾糾紛化解是多方妥協的結果，信訪群眾所反映的問題往往存在部分合理性，在否定不合理訴求的同時也否定了其合理部分，易導致零和博弈，最終造成“決策產生無補償的輸家，或相對最少受益者”。與此同時，評議員的能力與素質對信訪案件的處理結果產生決定性影響，評議員代表在聽取雙方質證和辯論后，能否在有限時間內做出公正、合理的判斷是值得思考的問題。

（四）評議結果法律效力不足

信訪評議制度是地方信訪工作改革的重要成果，是信訪工作機制創新的有益探索。目前海寧市出臺了《海寧市信訪評議團公開評議特殊疑難信訪事項辦法》（下稱《辦法》）和《海寧市信訪評議員聘任管理辦法》兩個規范性文件對信訪評議工作的開展進行規范，但由于法律對于信訪評議制度并未予以確認，導致其缺乏效力，信訪評議與法律間的有效銜接有待加強。

四、信訪評議制度的重構與完善

（一）整合多元力量，降低評議成本

一是發揮網絡的力量，構建“互聯網+信訪評議”。黨的十九大將“智能化”作為新時代社會治理的重要手段，運用互聯網實現評議信息的互聯互通，構建“議案網上提、事項網上辦、問題網上評、結果網上督”的新型信訪評議模式，“數據多跑路，群眾少跑路”，進而有效降低評議成本。二是發揮鄉規民約的力量，推進信訪評議“下沉”。當前信訪評議主要由政府部門自上而下組織開展，成本較高。為了降低成本，可以將信訪評議放入鄉規民約，發動鄉賢自行組織開展基層信訪評議。三是加快信訪評議分類。在完善市鎮村三級信訪評議組織體系的基礎上，根據信訪評議事項的影響力、復雜性和專業性等要素對評議事項進行分類，根據信訪案件的實際情況選擇合適的評議組織與評議模式。

（二）依據地方特色，多種評議結合

海寧市信訪評議團模式的產生有其深厚的社會背景和歷史淵源。評議制度作為信訪工作改革的重要經驗成果，各地紛紛開展調研學習。值得注意的是，任何地區都有其特殊性，必須根據地方特點制定具有地方特色的評議模式。此外，任何一種評議模式都有其弊端，協商民主方法除了協商民意測驗、協商民主懇談、公民陪審團之外，還有專題小組和大規模協商論壇等方式，在評議中應當注重多種評議模式的整合使用。

（三）完善評議機制，提升評議水平

一是加強評議指標體系構建。目前，信訪處置結果主要以滿意或不滿意進行評價，受評議員主觀性判斷影響較大。可以通過構建量化評議指標體系，引導評議員根據指標體系打分，提升評議結果的科學性與合理性。二是完善評議保障體系。為了調動社會力量參與評議的積極性，地方政府要盡快出臺和完善相應辦法，從制度上實現信訪評議工作機制的長效化;為了引導更多社會主體參與到信訪評議中來，要加快完善評議激勵機制，堅持公益服務與政府購買相結合，加大資金保障力度，提高評議員工作積極性。三是強化追蹤機制。評議的結束并不意味著信訪問題完全化解，一些訪民無法接受評議結果，易產生極端行為，因此必須加強后期追蹤跟進，通過社會救濟、合理補償、心理輔導等方式實現標本兼治。四是加強工作隊伍建設。為提升評議員能力和水平，要加快健全評議員信息庫，豐富評議員隊伍人員構成，定期開展業務培訓，平衡專業人員與普通群眾在信訪評議員隊伍中的比例，積極探索信訪評議員專職化、社會化機制。

（四）加快信訪立法，推進評議法治化

一是完善信訪評議法律法規。實現信訪評議有章可循、有法可依，必須從以下三方面著手：一是明確評議主體參與地位。以法律的形式明確評議主體在矛盾糾紛化解中的合法地位，切實保障其評議權利;規范評議主體準入標準。并非所有社會主體都有資格參與評議，為保障評議制度的高效運行，必須以法律的形式制定統一的準入標準;厘清評議范圍與流程。為促進信訪評議的規范化，必須以法律的形式明確評議團的介入范圍，完善評議的流程設置。二是樹立法治思維。信訪評議為各方提供了一個擺事實、講道理的平臺，為推進信訪評議工作的有序開展，必須通過法治宣傳、教育培訓等方式幫助信訪群眾、信訪事項承辦單位和評議員樹立法治思維。三是提升評議結果法律效力。為確保評議結果得到有效落實，必須通過法律的形式確立其效力，依法保障信訪人合法權益，對繼續纏訪鬧訪、越級上訪的信訪人依法進行處置。

五、結論與展望

海寧市信訪評議團制度充分契合黨的十九大提出的打造共建共治共享的社會治理格局這一要求，通過構建獨立、公正的矛盾糾紛化解平臺，整合第三方力量參與評議，引導信訪人和責任單位以公開辯論的方式說事明理，最終達到化解信訪矛盾糾紛的目的。海寧市信訪評議團制度對我國信訪工作改革具有啟發性意義，未來的信訪工作必須以法治化、民主化、科學化為導向，堅持法治、德治與自治相結合，引導社會力量在法治軌道下運用科學的手段化解信訪矛盾。目前，信訪評議制度存在著成本較高、模式單一、效力不足等問題，仍需不斷創新與完善。

基金項目：中共北京市委、市人民政府信訪辦公室課題“共建共治共享社會治理格局下信訪工作機制創新研究”（2018-05）;2018年度國家信訪局信訪理論研究項目“全面依法治國背景下違法信訪行為治理研究”（2018AG0405）;西南政法大學研究生科研項目“新時代社會矛盾糾紛化解民主評議機制研究——以海寧模式為例”（2018XZXS-029）。

參考文獻：

[1]何包鋼，王峰.信訪機制的民主化——協商民主的視角[J].浙江大學學報，2017（10）：1-13.

[2]姜明安.信訪制度及解決爭議的機制亟待創新[J].2004（11）：21.

作? 者：鄒東升，西南政法大學中國信訪與法治中國研究中心主任、教授、博導

黃 琦，西南政法大學政治與公共管理學院行政管理學碩士研究生

責任編輯：馬 健