高校中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算探索與研究*――基于中期財(cái)政規(guī)劃背景

（西安工業(yè)大學(xué) 陜西·西安）

一、引言

1.高校中長(zhǎng)期預(yù)算實(shí)施的背景

近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正面臨著錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展也面臨諸多挑戰(zhàn)。以“量入為出、收支平衡、不列赤字”為原則的預(yù)算管理制度存在諸多問題，在此背景下催生了國(guó)內(nèi)的中期財(cái)政規(guī)劃改革?！缎骂A(yù)算法》于2015年1月1日起正式開始推行，規(guī)定“各級(jí)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立跨年度的動(dòng)態(tài)預(yù)算平衡機(jī)制，出現(xiàn)短收現(xiàn)象可以增列赤字，并在第二年度的預(yù)算中予以彌補(bǔ)”。《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》中明確要求“各部門積極執(zhí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，設(shè)定三年期的滾動(dòng)財(cái)政計(jì)劃，分析和預(yù)測(cè)未來三年的主要財(cái)務(wù)收支情況，每一年度都進(jìn)行更新滾動(dòng)管理，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)規(guī)劃與年度預(yù)算的約束力，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和可持續(xù)性”。

執(zhí)行中長(zhǎng)期預(yù)算是我國(guó)預(yù)算管理體制改革的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措，這也為高校今后實(shí)施中長(zhǎng)期預(yù)算提供了政策指引和制度保障。在財(cái)政改革的大趨勢(shì)下，高等院校應(yīng)抓住執(zhí)行新預(yù)算法的有利機(jī)會(huì)，逐步轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期預(yù)算管理模式，使高?？缒甓阮A(yù)算機(jī)制更好地為高校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃服務(wù)。

2.高校中長(zhǎng)期預(yù)算實(shí)施的意義

中長(zhǎng)期預(yù)算的實(shí)施是高校預(yù)算制度改革的發(fā)展方向。一方面，中長(zhǎng)期預(yù)算改革對(duì)于高校預(yù)算工作來說是一個(gè)全新的挑戰(zhàn)。中長(zhǎng)期預(yù)算將把高校預(yù)算管理的視野從靜態(tài)年度預(yù)算延伸到動(dòng)態(tài)跨年度的范圍，能夠把握高校的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)和近期的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，使高校的預(yù)算管理體制更加科學(xué)化、系統(tǒng)化。另一方面，中長(zhǎng)期預(yù)算為我國(guó)諸多高校的預(yù)算體制的提供了新的改革發(fā)展機(jī)遇。中長(zhǎng)期預(yù)算要求根據(jù)前期的預(yù)算情況對(duì)近期預(yù)算進(jìn)行動(dòng)態(tài)地修正和調(diào)整，從而提高資金的使用效率和預(yù)算的可預(yù)見性，有利于高校預(yù)算管理工作的持續(xù)化和完整化發(fā)展。

二、高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀

1.預(yù)算管理體系現(xiàn)狀

大多高校對(duì)中長(zhǎng)期預(yù)算認(rèn)識(shí)淺薄，預(yù)算管理信息溝通不暢，并未將中長(zhǎng)期預(yù)算的概念進(jìn)行上下普及，不利于中長(zhǎng)期預(yù)算的展開。同時(shí)，高校存在預(yù)算管理制度不健全、預(yù)算管理執(zhí)行程序不規(guī)范、缺乏問責(zé)機(jī)制、預(yù)算協(xié)調(diào)機(jī)制不靈活等問題，并未形成合理的中長(zhǎng)期預(yù)算體系。

2.預(yù)算編制方式現(xiàn)狀

（1）預(yù)算與高校中長(zhǎng)期規(guī)劃不相符。高校在編制年度預(yù)算時(shí)，未能配合高校戰(zhàn)略和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，缺乏科學(xué)性和可持續(xù)性?？缒甓软?xiàng)目在年度預(yù)算里只能反映出部分情況，未能整體反映，容易產(chǎn)生短視行為，不利于高校中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。

（2）預(yù)算編制仍以“收支平衡”為原則。高校未能及時(shí)有效建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制，導(dǎo)致一些高校在年底突擊性花錢、亂花錢，導(dǎo)致國(guó)家教育資源的浪費(fèi)。高等院校有關(guān)財(cái)務(wù)人員尚未進(jìn)行深入調(diào)查，預(yù)算編制較為粗略，未能細(xì)化到具體的項(xiàng)目，在預(yù)算執(zhí)行過程中存在未知性，使在預(yù)算過程中出現(xiàn)了“兩張皮”的現(xiàn)象，未能達(dá)到預(yù)算的預(yù)期效果。

（3）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督現(xiàn)狀。高校在預(yù)算編制過程中普遍都存在“重申報(bào)、輕執(zhí)行”的現(xiàn)象，預(yù)算的執(zhí)行效率偏低。預(yù)算控制與監(jiān)控力度不夠，缺乏預(yù)算問責(zé)機(jī)制，浪費(fèi)損失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（4）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀。隨著財(cái)政對(duì)高校教育的投入力度加大，高校開始對(duì)預(yù)算的有效性和公正性進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但實(shí)施效果并不符合預(yù)期。高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度基本上流于形式，計(jì)劃預(yù)算與實(shí)際預(yù)算相脫節(jié)，缺乏適配性。高校預(yù)算過程中一些跨年度的預(yù)算項(xiàng)目未能得到完整體現(xiàn)，高校為了達(dá)到最初設(shè)定的預(yù)算執(zhí)行率，導(dǎo)致項(xiàng)目之間混淆使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)，預(yù)算績(jī)效評(píng)估工作難以有效運(yùn)作。

三、基于中期財(cái)政規(guī)劃的高校預(yù)算體系探索

1.學(xué)校管理層制定高校的發(fā)展戰(zhàn)略及其中長(zhǎng)期計(jì)劃

高校的發(fā)展戰(zhàn)略和中長(zhǎng)期規(guī)劃為高校實(shí)行健康可持續(xù)發(fā)展提供指導(dǎo)方向。在現(xiàn)有的預(yù)算管理模式下，很難在年度預(yù)算之間形成精準(zhǔn)且有效的聯(lián)系。沒有高校的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略與中長(zhǎng)期規(guī)劃作為引導(dǎo)，致使預(yù)算與跨年度的項(xiàng)目無法環(huán)環(huán)相扣、未能有效銜接、財(cái)務(wù)工作與業(yè)務(wù)部門相脫節(jié)?？缒甓阮A(yù)算制度需要與高等院校中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃相吻合，從而加強(qiáng)預(yù)算的可預(yù)見性，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的精細(xì)化管理。

2.成立高等院校預(yù)算管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)預(yù)算項(xiàng)目的審核和監(jiān)督

成立以審計(jì)處、財(cái)務(wù)處為牽頭部門，其他為輔助部門的高等院校預(yù)算管理委員會(huì)。委員會(huì)需要成立預(yù)算編制小組、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督小組和預(yù)算考核評(píng)估小組。對(duì)中長(zhǎng)期預(yù)算改革進(jìn)行前期鋪墊，將中長(zhǎng)期預(yù)算的理念傳達(dá)到各個(gè)部門，教學(xué)單位、行政部門、后勤部門等貫徹學(xué)習(xí)，并且要有相配套的項(xiàng)目庫(kù)軟件。預(yù)算編制小組負(fù)責(zé)預(yù)算的具體編制，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督小組負(fù)責(zé)監(jiān)控預(yù)算實(shí)際執(zhí)行的情況，預(yù)算考核評(píng)估小組負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算的實(shí)施情況進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。高等院校預(yù)算管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)改進(jìn)完善有關(guān)預(yù)算管理的各項(xiàng)制度，例如預(yù)算編制管理方法、預(yù)算執(zhí)行管理方法、預(yù)算監(jiān)督管理方法、預(yù)算評(píng)估管理方法、預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)管理方法、預(yù)算結(jié)余資金管理方法等。各項(xiàng)制度之間應(yīng)該相互銜接，形成閉合的體系，這樣才能對(duì)預(yù)算進(jìn)行不斷修正和調(diào)整。

3.將專項(xiàng)支出納入項(xiàng)目庫(kù)管理

項(xiàng)目庫(kù)是一個(gè)將跨年度項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一化、規(guī)范化、信息化管理的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)。高校應(yīng)將所有跨年度的項(xiàng)目集中包括在項(xiàng)目庫(kù)中，進(jìn)行統(tǒng)一管理。高校要根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，設(shè)立項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)申報(bào)清單，各部門對(duì)所屬項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)，學(xué)校成立項(xiàng)目庫(kù)責(zé)任小組對(duì)申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審并上交相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門進(jìn)行核定。根據(jù)申報(bào)的項(xiàng)目按輕重緩急順序，分為優(yōu)先項(xiàng)目和次優(yōu)項(xiàng)目，資金按順序進(jìn)行安排；對(duì)項(xiàng)目庫(kù)的相關(guān)項(xiàng)目預(yù)算金額納入學(xué)校級(jí)支出預(yù)算，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行跨年度滾動(dòng)管理和績(jī)效評(píng)估。對(duì)于尚未納入項(xiàng)目庫(kù)的支出事項(xiàng)，不優(yōu)先考慮預(yù)算調(diào)整安排。高等院校的項(xiàng)目庫(kù)必須是唯一可以在全校范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源共享的信息化系統(tǒng)。

4.建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

為了建立跨年度的平衡預(yù)算機(jī)制，高校需要根據(jù)“近詳遠(yuǎn)略”的原則來預(yù)測(cè)高校未來三年發(fā)生的重大收支情況，編制三年滾動(dòng)預(yù)算，并強(qiáng)調(diào)由原來單一的年度預(yù)算轉(zhuǎn)為跨年度的動(dòng)態(tài)平衡預(yù)算。一方面，出現(xiàn)短收的現(xiàn)象可以增列赤字，并且在下一年度預(yù)算中能夠予以彌補(bǔ)。但是赤字范圍并非全無底線，高校應(yīng)增加赤字的約束條件和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)儲(chǔ)備金旨在用來彌補(bǔ)未來年度預(yù)算資金的不足，并且將年度結(jié)余資金用于沖減赤字或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)儲(chǔ)備金。另一方面，建立預(yù)算滾動(dòng)機(jī)制。三年周期的滾動(dòng)預(yù)算不僅需要編制第一年的詳細(xì)年度預(yù)算，還需要編制第二年和第三年方向性指導(dǎo)預(yù)算。通過對(duì)第一年的預(yù)算數(shù)和實(shí)際數(shù)進(jìn)行對(duì)比，分析產(chǎn)生差異的情況，對(duì)后兩年的預(yù)算數(shù)進(jìn)行修正和調(diào)整，進(jìn)而年年滾動(dòng)，使高校預(yù)算具有前瞻性。

5.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)控力度，完善預(yù)算評(píng)估機(jī)制

以責(zé)任中心作為預(yù)算實(shí)施與考核的單位。高校預(yù)算也需逐步符合業(yè)財(cái)融合的要求，每一項(xiàng)業(yè)務(wù)預(yù)算應(yīng)當(dāng)交付具體的責(zé)任中心予以落實(shí)。既要使責(zé)任中心的具體預(yù)算目標(biāo)符合高校發(fā)展的總體戰(zhàn)略方針，又要結(jié)合各責(zé)任中心的實(shí)際情況予以制定。加大預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控力度，預(yù)算委員會(huì)小組應(yīng)及時(shí)考察、監(jiān)控預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用情況。加強(qiáng)預(yù)算的約束效力，采用財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)相結(jié)合、定量和定性相結(jié)合的方法，建立關(guān)鍵業(yè)績(jī)考核指標(biāo)體系，完善預(yù)算評(píng)估考核機(jī)制。

四、高校實(shí)施中長(zhǎng)期預(yù)算的政策建議

1.允許短期暫時(shí)性赤字，剛?cè)岵?jì)

建立跨年度的動(dòng)態(tài)預(yù)算平衡機(jī)制不僅僅只是允許預(yù)算赤字，而是將跨年度的項(xiàng)目生命周期取代傳統(tǒng)意義的年度預(yù)算周期。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，預(yù)算仍然是剛性的，約束力仍然存在，也就是說當(dāng)年年度的預(yù)算赤字一定要由其他年度的收支盈余計(jì)提的預(yù)算穩(wěn)定準(zhǔn)備金來進(jìn)行彌補(bǔ)。預(yù)算的柔性主要體現(xiàn)在目標(biāo)計(jì)劃的實(shí)際實(shí)施與調(diào)整，以及年度和年度的滾動(dòng)修正與調(diào)整。

2.預(yù)算管理應(yīng)注重執(zhí)行情況的監(jiān)控

中長(zhǎng)期預(yù)算的重點(diǎn)部分在于有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程中的各個(gè)重要階段和環(huán)節(jié)。高校在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的環(huán)節(jié)中，不僅要關(guān)注預(yù)算資金賬面上的使用情況，還要加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)考察，將實(shí)際情況與預(yù)算情況相對(duì)照。密切關(guān)注跨年度項(xiàng)目在執(zhí)行過程中各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工作時(shí)點(diǎn)及流程的相互銜接，并以此為參照依據(jù)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督控制。

3.構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)信息化平臺(tái)

互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)的建設(shè)可為高校有效實(shí)施中長(zhǎng)期預(yù)算提供有效保障。高校應(yīng)該加強(qiáng)校園網(wǎng)絡(luò)信息化平臺(tái)的建設(shè)，針對(duì)中長(zhǎng)期預(yù)算配套各個(gè)業(yè)務(wù)流程的互聯(lián)網(wǎng)管理系統(tǒng)，完善教務(wù)、財(cái)務(wù)、OA辦公、項(xiàng)目庫(kù)等信息化校園平臺(tái)，做到信息采集的及時(shí)、透明、集中、高效，使預(yù)算管理智能化，為高校建立中長(zhǎng)期預(yù)算管理控制系統(tǒng)提供基礎(chǔ)。