科研事業單位內部控制體系建設實施路徑淺析――以H所為例

（江蘇徐淮地區淮陰農業科學研究所 江蘇·淮安）

2015年，財政部提出明確要求，要以全面推進、科學規劃、問題導向、共同治理為原則，以健全內部控制體系、規范權力運行機制、建立內部控制報告及監督檢查制度為重點，到2020年建立與國家治理體系和治理能力現代化相適應的權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系。H所是從事農業科學研究的事業單位，為了有效防控風險，進一步提高單位內部管理水平，自2015年起，H所緊密結合科研事業單位工作實際，以問題為導向，積極開展內控的建立與實施，在工作中不斷完善內控，通過完善內控進一步推動工作效率，有效實現了權力制衡，內控規范的貫徹實施取得了初步成效。

一、內控體系建設的實施路徑

1.組建領導小組，作為內控抓手

成立了由一把手任組長、領導班子成員任副組長、各部門負責人為成員的內部控制規范領導小組。工作領導小組下設內控工作辦公室，其中財務部門牽頭協調內部控制的建立與實施工作，其他部門為內部控制的具體執行機構，積極配合內控工作辦公室建立和實施內部控制；紀檢部門牽頭內控評估，對內部控制的建立和實施情況進行監督，及時發現并指出內部控制管理中的問題和薄弱環節，督促各處室落實內部控制的整改計劃和措施，確保單位內部控制體系的有效運行。通過明確各部門內部控制實施的工作職責，從組織領導上為內部控制的開展提供了有力保障。

2.梳理規章制度，為內控提供制度保障

H所詳細梳理了單位現有各項規章制度，結合《行政事業單位內部控制規范(試行)》和單位實際，從單位層面的領導職責、組織架構、決策機制，到業務層面的預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、工程管理、合同管理等各個方面對照檢查，確保內控建設的各方面在制度層面有規可依，同時根據科研單位實際，還制定了科研經費管理、成果轉化收益管理等制度，突出了內控的全面性和重要性原則。

3.查擺問題，尋找內控建設的切入點

通過前期制度的梳理，H所發現存在的主要問題有：預算管理制度較為籠統，沒有涉及管理職責及預算的調整等；收支管理規定較零散，大大小小規定很多，有的已經不符合實際要求；政府采購管理和工程管理制度在實際操作中缺乏細節指引；資產管理中涉及無形資產管理和對外投資管理制度陳舊，與現實情況脫節；合同管理制度存在缺失；大部分制度缺少權限指引與流程指引，造成實際工作中出現問題相互推諉，業務開展效率不高。

4.健全制度，從內控視角規范業務流程

針對存在的問題，H所首先從組織架構著手，明確各類問題的歸口解決部門，如預算管理、收支管理由財務部門負責，政府采購和工程建設管理由單位成立采購與基建工作領導小組負責，無形資產及對外管理由知識產權與產業管理部門負責，合同管理由辦公室通過印章管理扎口負責，科研項目管理由科研管理部門負責；其次，由各歸口部門牽頭，從內控的視角重新修訂相關制度，在制度中體現相互制約、相互監督的內控思想，進一步明確管理環節，并配套相關業務流程指引，對照每個風險控制點明確風險控制的必要留存證據，初步建立起單個業務的內部控制框架。

5.有機整合，形成整體內控體系

根據各部門單個業務的建設情況，由內控領導小組召開部門聯合會議，將相互關聯的管理模塊有機整合，如預算管理與其他各項管理的有效對接，合同管理與其他管理的對接等，初步形成有機統一的內控體系。

6.加強培訓，營造內控實施的良好氛圍

為在保證內控的順利實施，在單位營造良好氛圍，H所首先在各部門負責人層面召開內控培訓會議，對初步形成的內控體系進行模擬演練，發現存在的問題和執行中的難點，及時調整流程；在此基礎上，形成“H所內部控制手冊”并召開全體職工的培訓會議，將單位內控建設情況和相關要求傳達至每一位職工。

二、內部控制體系建設效果

經過多次的修改完善，H所初步建立起符合科研單位實際的內部控制體系，并輔以相應的業務流程，同時形成了“H所內部控制手冊”。內控體系的建立直觀地反映了單位的制度建設情況，保證了各項經濟業務的開展有據可依、有章可循，配套的業務流程更是直觀地反映出各業務環節的關鍵控制點，有利于單位全體人員共同遵守，在框架內開展工作，內控體系的建立同時也明確了相關部門的歸口管理職責，有助于各部門在體系框架內履行職責，避免了政策間相互矛盾、業務工作互相推諉等矛盾，內控體系的建設還有利于及時發現工作中存在的管理空白，有利于單位今后進一步完善管理措施，類似于計算機程序設計中的通用“模塊”的設計思路，在框架內及時做出調整、增減。

H所內控體系的建設促進單位管理邁上了新的臺階，管理思路更加清晰，各項業務的開展走上了規范化、標準化，為科研事業的快速發展提供了有力的保障。具體如表1所示。

表1 H所內部控制框架體系

三、內控建設實踐中存在的問題

（1）新形勢下，隨著各項改革的不斷深入，宏觀層面的法律法規調整越發頻繁，H所單位的各項規章制度也需要隨之不斷完善修訂，這對業務流程的相對固定造成困難，加大了職工學習掌握的難度。

（2）因H所內控建設處于剛完成建立階段，目前尚未形成對單位內部控制的效果定期評估的機制，對目前單位內控的建設成效不能準確把握，是否形成對風險的全覆蓋還有待進一步評估。

（3）基層單位內部控制建設在信息系統的運用上還非常薄弱，目前僅財務核算和資產登記等部分工作運用了信息系統，政府采購、工程建設、合同管理等方面還沒有對應的的系統，并且各系統均是相對獨立的，作為基層科研單位，單獨開發完整的信息系統較為困難。

四、內控體系建設的經驗總結

（1）強化單位領導的助推力作用。單位一把手是單位內控建設的負責人，內控建設牽頭部門應充分爭取單位領導的有力支持，從組織架構層面和實際操作層面全方位獲取調動單位各部門資源的協調力，有利于工作的推動與開展。

（2）抓住關鍵風險點，防范管理漏洞。防范風險是內控建設的主要目的，梳理現有制度的管理漏洞，重點關注關鍵風險點，尋找機制缺陷，找準完善內控建設的著力點。

（3）規范流程，倒逼制度進一步完善。在制定關鍵業務的流程時，應重點關注每一個環節的責任部門和控制證據，通過流程的規范驗證制度的完善性，倒逼現有制度的修訂完善。

（4）抓住主要管理環節，通盤考慮體系建設。作為內控建設初期的單位，想一步達到內控的所有目標還存在困難，針對內控規范的具體要求，可以預算管理和支出管理為抓手，以預算管理為主線組建內控體系框架，以收支管理為突破口抓住各項業務的主要風險點，從系統思維考慮內控體系建設。

（5）持續改進，不斷修正完善。內控體系建設不是一蹴而就的，需要根據宏觀政策的調整和單位環境的變化，適時做出調整，同時要充分征求各部門和職工的意見，保證各業務流程符合工作實際，內部控制能得到有效落實。