高校內控建設評價指標體系構建研究*

（廣州中醫藥大學 廣東·廣州）

一、背景

近年為推動高校完善內部控制，提高內部管理水平，政府出臺了一系列法律法規規范高校內部控制。2012年11月，財政部出臺《行政事業單位內部控制規范（試行）》，自2014年1月1日起試行，由此我國高校內控建設邁入制度化和實操性階段。2015年12月，為進一步加強內控建設的執行力度，財政部發布了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，要求內控尚未建立或內控制度不健全的單位，必須于2016年底前完成內控的建立和實施。

高校內控建設如火如荼地開展和落地，但囿于我國高校內控制度化建設起步較晚，相關理論發展尚不成熟，尤其對內控建設情況的評價更為滯后，原因包括評價標準不夠統一、明確、評價范圍和內容不夠完善等，很大程度上制約了內控作用的發揮，因此開展高校內控評價指標體系構建研究已成為當務之急。

二、構建高校內控建設評價指標體系的意義

1.有助于促進高校對內控建設的重視

構建高校內控建設評價指標體系，可為規范高校內控的監督與評價工作提供可操作性指引，通過執行內控評價、開展風險評估，推進高校優化內控流程、明確各崗位職責、健全和完善內控體系，同時通過明晰各級人員的作用，提高每個人員的參與度，使其認識到內控工作的重要性，強化對內控工作的重視，進而發揮內控的風險防控作用，為高校可持續發展保駕護航。

2.有助于進一步規范高校內控建設

內控評價是內控建設的重要組成部分，高校內控建設評價指標體系是衡量高校內控設計與運行有效性的“尺子”，如果缺失將難以評判內控的效果與效率，導致高校潛在風險上升，反之借助“尺子”可以對內控建設情況進行檢驗，及時發現內控薄弱環節及潛在內控缺陷并予以整改。

3.有助于管控高校貪腐行為

國家關于建設世界一流大學和一流學科的戰略部署不斷貫徹落實，部分高校收到用于軟硬件建設及科研、教學等的財政資金陡增，資金管理使用不當很可能造成國有資產的流失。結合近年高校頻發的貪腐事件來看，貪污、挪用基建、科研財政撥款等現象多發生于內控不健全或存在內控漏洞的高校，因此必須加快構建高校內控建設評價指標體系，落實對高校內控系統性、持續性的評價與監督，進一步規范高校資金活動并保障資金安全，充分發揮財政資金效益，助推一流大學和一流學科建設。

4.有助于提高高校內控的實操性

通過高校內控建設評價指標體系構建和實施，進一步細化評價范圍和內容，加大量化指標的運用，一方面有助于內控建設有的放矢，另一方面針對評價結果提出具體應對措施，能夠有效促進高校內控建設和評價工作，真正發揮以評促建、以評促改的作用。

三、構建高校內控建設評價指標體系的原則

1.合法合規

為推動行政事業單位加強和完善內控建設，政府發布了系列規章制度，高校內控建設和評價必須以此為基礎，內控建設評價指標體系的構建應符合該系列規定。

2.全面覆蓋

高校內控建設評價指標體系總體劃分為單位層面與業務層面，應覆蓋高校經濟和業務活動的全范圍，貫穿高校內部決策、執行及監督全過程，尤其關注內控關鍵崗位，盡量細化和延伸至學校各層級的每位工作人員，通過人員全覆蓋提升人人參與的主體意識，提升內控評價的成效。

3.風險導向

高校運行和經濟活動有其獨特性，構建高校內控建設評價指標體系應結合近年頻頻發生的腐敗案例、審計發現的管理漏洞等，以嚴控風險、化解問題為目標，把是否關注高校經濟活動如工程建設、資產控制、政府采購等重點領域和關鍵崗位中各個風險點，是否針對風險隱患或薄弱環節合理配置權責、細化工作流程、發揮牽制作用作為關鍵評價指標。

4.共同利用

高校內控建設評價指標體系應能為政府監管部門、高校與社會獨立第三方共同利用。政府監管部門利用評價指標體系實現督促指導、推動高校的內部控制建設和有效運作；高校通過成立評價工作小組，利用評價指標體系進行評價與監督，履行內部控制建設主體的職責；社會獨立第三方則利用評價指標體系發揮對高校內控建設的外部監督或咨詢作用。

四、高校內控建設評價指標體系的構建

1.構建內控建設評價指標體系

（1）增強指標體系的可操作性，將評價指標細化到二級。單位層面的內部控制一般在高校整體層面運行，分為內部控制工作情況、內部控制關鍵崗位人員情況、發展規劃制定與落實情況、對權力運行的制約情況、會計機構與人員情況和內部控制管理信息系統情況六方面。單位層面評價指標共計60分，有6個一級指標與22個二級指標。

（2）相對于單位層面的內部控制，業務層面更詳細，包含預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務購置、資產控制、建設項目控制與合同控制六個方面。業務層面評價指標共計40分，有6個一級指標與22個二級指標。

評分等級一級指標 二級指標 得分制職能部門評價1.內部1.1單獨設置內部控控制 或確定牽頭部門（5分）工 作 情 況1.2開展內部控制評價工作（5分）（14分）1.3財會、紀檢監察等部門配合內控工作（4分）2.1健全內部控制關鍵崗位責任制（2分）2.內部控制2.2健全內部控制關鍵崗位人員關鍵崗位人 輪崗制（2分）員 情 況（8 2.3內部控制關鍵崗位人員專業分） 勝任能力（2分）2.4內部控制關鍵崗位人員業務與道德培訓（2分）5.1設立專門機構負責發展規劃工作（3分）5.2編制年度工作計劃、發展規劃3.發展規劃 具保障制度（2分）制定與落實情況（10分）5.3發展規劃方案制定與實施合規（3分）5.4發展規劃經論證調研，具有可操作性（2分）

評分等級一級指標 二級指標 評價得分4.1經濟活動的決策、執行和監督相分離（4分）4.對權力運4.2議事決策機制結合集體研究、專行的制約情 家論證與技術咨詢（4分）況（12分）4.3健全“三重一大”內部決策機制（4分）5.會計機構5.1會計機構規范性（2分）與人員情況5.2會計人員專業勝任能力（2分）（6分）5.3財務信息真實、完整（2分）6.1健全內部控制管理信息系統（2分）6.2內部控制管理信息系統實行歸口管理（2分）6.內部控制6.3內部控制管理信息系統功能覆管理信息系 蓋主要業務流程（2分）統情況（10分）6.4健全內部控制管理信息系統用戶管理與系統數據定期備份制度（2分）6.5健全內部控制管理信息系統安全保密和泄密責任追究制度（2分）（60分） 單位層面評分7.1實行規范的預算執行制度（2分）7.預算業務7.2預算調整按程序執行（1分）管理控制情7.3開展和實施規范的預算績效評況（7分） 價工作（2分）7.4會計決算信息真實、完整、準確與及時（2分）8.1收入業務經財務部門集中核算，按時上繳各類非稅收入，核算規范、相關崗位設置合理（2分）8.收支業務8.2支出實施歸口管理、納入預算，管理控制情 有授權審批制度和決策機制，核算況（6分） 規范，報銷審核制度及支付控制到位（2分）8.3債務舉借和償還經充分論證和集體決策，及時登記證入賬、定期對賬、及時還本付息（2分）9.1采購申請審查嚴格，采購計劃與9.政府采購 預算編制合理（2分）業務管理控9.2采購方式合規（2分）制情況（7 9.3采購驗收規范，付款審批嚴格（2分） 分）9.4采購檔案保管妥當（1分）10.1現金庫存管理和銀行賬戶管理合規（2分）10.資產管10.2實物資產管理合規（2分）理控制情況10.3無形資產管理合規，產權明晰（6分） （1分）10.4對外投資分析等管理合規（1分）論證及決策機制

評分等級一級指標 二級指標 評價得分11.1校園建設總體規劃獲批，立項有可行性研究（2分）11.建設項11.2工程項目招標合法合規，資金目管理控制 使用規范（2分）情況（8分）11.3工程項目驗收規范，竣工決算及時，真實（2分）11.4竣工項目產權登記及時辦理，竣工項目建設檔案整理及時移交（2分）12.1合同管理制度健全，有歸口管12.合同管 理部門（2分）理控制情況12.2合同簽訂經過授權，印章管理（6分） 規范（2分）12.3合同執行規范，合同管理妥當（2分）（40分）業務層面評分

2.構建評分等級

構建評分等級可對內控評價各細項指標區別對待，使內控建設評價結果更為直觀，對內控的薄弱點和風險點更具準確性的把握。按照單位層面與業務層面總評分分為以下四檔。

分值區間（%） 評分等級 內控現狀分析0―30 差 內控嚴重不足，需建立內控30―60 中 內控較差，需改進內控60―85 良 內控尚可，需進一步完善85―100 優 內控完善，需進一步執行

五、風險評估與整改

高校內控建設評價指標體系是對高校單位層面和業務層面經濟活動的全覆蓋，高校應在全面評價的基礎上，對重要經濟業務與高風險的領域進行整改，尤其對評分等級為“差”及“中”的領域進行進一步分析和風險識別、確認，通過分析風險發生的可能性與風險發生后的影響繪制風險坐標圖，進而確定整改的優先順序及策略。針對風險發生可能性高與風險發生后影響大的高風險區域的控制缺陷，應積極規避和轉移風險并優先進行針對性整改。