樞紐支持型社會組織的治理邏輯與發展路徑*――基于蘇州G區W街道的案例解析

（江蘇大學管理學院 江蘇·鎮江）

一、引言

在打造共建共治共享的社會治理格局的新要求下，加強對樞紐支持型社會組織的建設，有助于提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。關于樞紐支持型社會組織，國家目前并未給出統一的概念，最早的概念來源于2009年北京市社會工作委員會出臺的《關于構建市級“樞紐型”社會組織工作體系暫行辦法》。文件中指出：“樞紐型社會組織是由負責社會建設的有關部門認定，在對同類別、同性質、同領域社會組織的發展、服務、管理工作中，在政治上發揮橋梁紐帶作用，在業務上處于龍頭地位，在管理上承擔業務主管職能的聯合性社會組織”。樞紐支持型社會組織的建立是探索出合理、高效的新型社區治理模式的一種嘗試。研究樞紐支持型社會組織的治理邏輯與發展路徑有利于幫助它找準自身角色定位，制定出合理的組織發展規劃，突破目前的發展障礙，從而為社區治理的健康發展不斷注入活力。本文主要運用個案分析的方法，通過五個月的實地調研，深入分析G區W街道樞紐支持型社會組織在參與到社區治理中遇到的障礙與困境，并提出合理的發展路徑。

二、樞紐支持型社會組織的引入：緣起與背景

1.政府作為單一治理主體的低效率

G區W街道和其他地區一樣，政府及其派出機關街道是作為治理的主導性主體出現的，但隨著時間的推移，政府作為主導性主體，提供公共物品及公共服務、處理公共事務、解決公共問題顯然是低效的。首先，政府如果壟斷公共產品供給，會導致缺乏市場競爭。其次，政府和企業不同，往往缺乏“成本―效益”意識和顧客導向理念。此外由于公共需求難以測量及目前公共問題日趨復雜化，政府已經很難獨自解決這一問題。加上政府和社會之間擁有的信息不對稱，更使得社會無法對政府進行有力監督，加劇了公眾對政府的不信任。

2.政府供給的公共物品及服務無法滿足社會多元需求

正如瓦格納（AdolfWagner）分析的：隨著一國社會經濟發展，其國家的政府公共支出在GDP的比重也將逐漸升高。然而政府提供公共物品的決策實際上是一種政治性決策，它傾向于“中位選民”的偏好。于是政府在提供公共物品上就會受到諸多條件的限制。其最終結果是一部分人對公共物品的過度需求得不到滿足，另一部分人的特殊需求也得不到滿足。對比中國自經濟體制改革和社會轉型后的現實，會發現隨著物質財富的豐富，居民對公共物品的需求也開始逐漸呈現多元化，以往的兜底性政策和基礎的公共物品已不能滿足居民的需求

此外自1994年分稅制改革以來，地方政府“財權”的削弱與“事權”的增強，使地方政府開始出現“無力辦事”的局面。從理論上講政府除了“純公共物品”之外還需提供大量的“準公共物品”。地方政府更是作為對居民公共物品需求的直接提供者。加上地方經濟發展的不均衡，使得各地政府對公共物品的提供產生了差距，也一定程度上加劇了居民對政府的不滿。

3.社區治理的內卷化

治理內卷化包含著三方面內涵：第一，“內卷化”是對原有制度或社會關系的復制；第二，“內卷化”并不能促進組織效率或社會效率的提升，即使“內卷化”能夠促進組織規模的擴大或者服務數量的增長，卻無法實現有實質意義的發展的增長；第三“內卷化”的主要原因是既有制度或者體制的約束，即造成“內卷化”的根本原因是傳統體制或舊體制的束縛，舊有體制的強大惰性導致新制度向舊制度的回歸。

G區W街道的內卷化大致有兩個階段：第一個階段是社區居委會的內卷化，即街道辦事處向社區居委會攤派任務，社區居委會似乎成為街道辦事處的“一條腿”，主要承擔來自上級政府的行政性委托事務；第二個階段是街道辦事處為了給社區減負，向社區派駐社區工作站（社區綜合管理服務站）或行政服務中心，實行“居站分離”。

在第一個階段中，社區居委會由于自身的行政性形成以及與街道內部結構相類似的組織架構，使其在實行居民自治的過程中逐漸成了街道的下一級“部門”，這顯然與其作為基層群眾自治組織的性質背道而馳。此外由于社區居委會的“行政化”，使社區居委會對政府部門的行政資源有著極強的依賴性，一旦政府行政資源供給出現問題，那么基層服務將會出現短缺情況，使得政府的公信力下跌。

基于第一個階段所帶來的問題，G區W街道在2006年后開始嘗試建立社區工作站，實行“居站分離”。建立社區工作站使得基層增設了行政層級，造成政府運行成本增加；另一方面，由于社區工作站開始承擔了許多具體性的基層事務，導致社區居委會的自治和自我服務功能出現被抽空的現象。

4.社區社會組織承接能力不足

截至2017年，在G區登記、備案的社區社會組織共有2961家。其中，社會團體196家，民辦非企業單位681家，備案社會組織2084家，每萬人擁有登記社會組織數（不含備案）達到12家。等級社會組織471家，其中，3A及以上等級社會組織145家、5A等級社會組織1家。雖然G區的社會組織在數量上和質量上得到了增長，但真正具備項目承接能力的組織還較少。以G區W街道C社區備案的25家社會組織為例，其中14家為體育健身和文化藝術類，剩下的備案組織中的老年人協會、殘疾人協會、計劃生育協會等則是因為上級部門要求成立，實際卻并未開展項目、活動或發揮作用的“空掛”組織。

三、樞紐支持型社會組織治理：運作與成效

S組織在進駐W街道后，通過自身及多方力量的努力，主要達成了以下幾方面的成效：

1.進駐社區的社會組織專業化提升

社會組織的專業化建設是目前社會組織實現自我突破和自身能力建設的最重要一環，也是推進國家社會治理現代化的重要任務。社會組織的專業化主要從三個方面進行：組織內部從業人員的專業性；所提供的服務的專業化；組織工作理念的專業性。

S組織在進駐W街道后，首先，通過每月至少兩次的月度沙龍召集W街道落地的各社會組織學習社會工作等專業知識，鼓勵各組織的專職人員報考社工專業資質，促進社會服務型機構內部從業人員的專業水平提升。

其次，S組織在對落地W街道的社會服務機構所承接的項目，進行科學的監管、評估、指導來確保落地項目能達成甚至超出原有項目書成效，提升執行機構所提供服務的專業性。

最后，S組織在同W街道各社區的社會服務機構發現，W街道的社會服務機構對當前的相關政策法規認識不足，且對社會組織自身的公益性理解存在不準確之處，依據這一問題，S組織運用自身的資源，鏈接社會組織領域的專家為這些機構答疑解惑，以確保執行機構工作理念的專業性。

經過兩年的努力，使W街道從不足10家專業的社會服務機構進駐，發展到目前的33家，這些機構中的專業社工介入率從不足30%發展到55%。此外，當中的大部分機構在S組織的指導下從不足15%參加過省、市、區創投發展到目前36%的社會組織有著對應的創投經驗。

2.保障了社區內項目經費的規范化使用

W街道在未引入S組織對轄區內的社會組織進行監管、評估前，由于缺乏對社會組織項目運營等方面知識，曾被動機不純的社會組織詐取過項目經費。S組織自落地W街道，針對社區內項目執行經費有著嚴格的監管，除了對每個項目不少于2次的活動現場監管及月度會議沙龍外，還有著項目落地前期每項目不少于4―5次的項目優化，2次在中期和結項，由社區工作人員、居民代表及第三方專家進行項目的評估監管，且在每個環節都要求承接機構必須嚴格按照項目經費使用規定，將項目所產生的費用詳細列支。此外對于執行階段內項目經費呈現的不規范都會要求承接項目的機構進行多輪優化，包括：要求項目承接方開展活動費用比例必須按照相關法規、項目書協議使用；單項大額費用支出必須事先與資方（基層黨組織、街道、社區）服務對象商討經同意后才可出支，且后續必須提供費用憑證；在項目款項撥付方式采取項目開展前期撥付50%、中期經監管評估合格后撥付30%、結項經項目監管評估合格后撥付20%措施；對停項的項目及時追討項目費用。

3.增強社區工作者工作能力

S組織本著發揮社區工作者社區治理作用的初衷，通過G區的公益創投后，開展了針對社區工作者的社區社工增能服務計劃。該計劃主要從社區工作者對居民反映的需求梳理和定位技能不夠、社區資源浪費、社區社工和社會組織社工的職能分工不明確、對“三社聯動”的意識理解不深入、角色定位和功能不明確這五大問題入手。通過針對性的培訓、個案咨詢、外出參訪等多種形式來提升社區工作者的能力

四、樞紐支持型社會組織的治理困境

樞紐支持型社會組織當前的現狀及未來的發展均遇到了困境與質疑，部分專家認為樞紐支持型社會組織只是應景之作，有其存在困境與發展限度。本節基于蘇州市G區W街道樞紐支持型社會組織當前的治理現狀，發現樞紐支持型社會組織當前存在以下治理困境。

1.自身定位及認知困境

通過實地調研后發現，部分樞紐支持型社會組織目前分不清自身同政府的社會組織登記管理機關、業務主管單位三者之間的職責權限、管理范疇、職能和權力邊界及定位。這種困境主要表現在兩方面：一方面，很多在樞紐支持型社會組織工作的專職人員，并不能明確說出自己是做什么的、自己主要監管哪些方面，作為第三方監管與政府監管的差別在哪些地方；另一方面，部分樞紐支持型社會組織在履行職責及功能的過程中出現了偏離，這種偏離分為兩種方向：一種方向是在職責履行上只偏向于重視政府的感受，忽視服務對象（社會組織、群眾及其他社會力量）感受，淪為政府的“下級”；另一種是只重視服務對象，忽視政府的感受，導致政府不愿意再繼續同樞紐支持型社會組織合作。樞紐型社會組織正確的自身定位及認知需要基于自身需求、政府需求及服務對象需要三者之間的平衡。

2.人才困境

目前國家在社會組織人才隊伍建設上的工作才剛剛起步，而很多初生的社會組織又養不起全職的社工。加之薪酬低、待遇差、事務多、地位低，使得很少有人愿意從事社會組織方面的工作。在怎樣看待社會組織中專職社工流失率高，對蘇州市樂仁樂助社會創新機構的負責人訪談時，相關負責人指出：“目前專業社工的待遇仍較低，對于一個剛來到蘇州的專業社工而言，他個人最大困難其實是住房問題，薪酬本身較低，加之高昂的房屋租金及房價，使得這些專業社工長期留存困難”。目前許多地方雖然開始重視社會組織人才的培養，但因缺乏政策、資金等方面的支持，很難在培養出人才后，留住這些人才。因此怎樣吸納人才的同時留住人才，也是樞紐支持型社會組織需要去重點考慮的。

3.資金困境

當前中國的樞紐支持型社會組資金上的障礙表現為：和許多社會組織一樣，大部分樞紐支持型社會組織缺乏多元的組織發展資金，對政府的資金具有強依賴性，資金獲取渠道單一，缺乏自造血功能。少部分樞紐支持型社會組織在有了經營項目又因經營不規范不獨立，導致組織偏離非營利目標甚至發生組織變質。王名在談中國社會組織發展的功能障礙時，指出“無論是基金會、社團、民辦非企業單位，還是活躍于環保、扶貧、社會福利、社區發展、艾滋病救助等各領域的基層草根組織，反映最突出無疑都是資金不足的問題”。同時社會組織自身的中立性如何保持和其機構自造血功能及資金來源的多元性是有很大關系的。薩拉蒙認為“社會組織應學會巧妙的和政府進行合作，在得到政府政策支持與資金支持的同時，保持相對的自主權和獨立性”。樞紐支持型社會組織因第三方身份的原因就使其中立性的保持變得更為重要，因此樞紐支持型社會組織在保證政府資金的獲取的同時，必須重視資金自造血能力的建設及資金獲取多渠道的開拓，從而突破資金上的障礙，保持其地位及功能相對的中立性。

4.溝通與協作困境

在與同行間的協作中，目前樞紐支持型社會組織遇見了新的困境，被監管方錯誤的將監管理解為管控、掌控者。

這種認識是存在誤區的，樞紐支持型社會組織多數是由具有相關項目執行經驗的民間社會組織發展而成，在實施監管過程中的立場是中立的，比如在考慮如何使用資金：樞紐支持型社會組織一方面要對資方資金使用合規性和安全性負責，引導資方接納由社會組織進行承接服務嘗試；另一方面也要對執行機構的項目開展成本預算時的資金預算標準合理性進行考慮，為資方提供專業的建議與意見，設計出資方認同，執行機構又相對能夠接受的資金使用制度來；同時還要在項目創投啟動后，對執行機構的項目實施、財務管理、痕跡管理、成效呈現、機構內部管理成長等方面提供幫助。因此樞紐支持型社會組織與其他社會是一種共同成長的伙伴關系。

怎樣轉變同行錯誤的印象，讓其他社會組織積極表達出他們認為監管中的不合理之處，充分發揮出樞紐支持型社會組織作為社會組織同政府之間正式的利益表達渠道的作用，也是樞紐支持型社會組織發展道路上必須去突破的困境。

五、樞紐支持型社會組織的發展路徑

1.正確角色定位，發揮“第三方治理”作用

黨的十九大報告明確指出：“國家要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。在新一輪改革的背景下，樞紐支持型社會組織作為社區治理制度體系建設中的創新者、參與者更應樹立起信心，對行業充滿希望。

本文認為現階段樞紐支持型社會組織的角色是作為治理中的“第三方”，從兩個方面發揮其作用。一方面對政府投入的相關資金負責，幫助政府規避風險，并將制度中不合理的部分反映給政府部門；另一方面作為其他社會組織的伙伴，在監管他們的同時給予指導，并致力于創造一個社會組織同政府、居民等治理主體有效協作、溝通的環境。

2.重視品牌價值，樹立組織形象

相比其他社會組織，樞紐支持型社會組織因其特殊的身份，往往更需要一個好的品牌。一個好的品牌能給樞紐支持型社會組織主要帶來三個重要作用：組織外部信任度的提升、高效履行組織使命、創造出新的募資工具。

塔普認為社會組織在通過構建品牌信任，形成品牌認同感后，從心理需求層面同捐贈者溝通，最終形成差異化的優勢。格雷厄姆等指出：“品牌有助于幫助社會組織履行其使命，有效地將組織的價值傳遞給多重利益主體，使利益相關者對品牌價值維度的理解程度將決定品牌的有效性和恰當性”。周延風指出：“社會組織通過建立以品牌為導向的捐資網絡有利于實現三方（社會組織、服務對象、出資方）價值觀的融合，充分發揮品牌汲取社會資源的能力”。因此可以看出品牌的塑造能夠有效地幫助樞紐支持型社會組織應對資金、社會信任度不足等障礙。

關于社會組織的品牌塑造主要有兩種方式：機構品牌的塑造（上海NPI公益組織發展中心）；項目品牌化的塑造（騰訊公益的“99公益日”項目）。對于剛起步的樞紐支持型社會組織而言，進行機構品牌的塑造是困難的。因此在初期通過監管項目，形成自己的品牌就顯得尤為重要。

3.資金來源多元化，實現內生發展

中國多數能得到穩定資金的樞紐支持型社會組織，其資金來源的70%―80%，主要是依靠政府直接的資金支持或者政府購買，對政府有著很強的依賴性，缺乏多元的資金獲取渠道。

關于社會組織目前獲取資金的渠道有6種：①政府資金的支持；②社會力量的捐贈；③同其他社會組織的橫向服務嵌入購買；④社會力量捐贈；⑤社會企業；⑥基金會的支持。因中國的慈善捐贈發展還相對滯后，且社會組織自身的業務收入還較低。所以大部分樞紐支持型社會組織還僅停留在主要依靠政府資金支持，組織發展過程受到資金的制約。未來樞紐支持型社會組織在接收穩定的政府資金的同時，要注重提升自己服務的質量，增加自身的業務性收入，并積極尋求和同行之間的合作及基金會的合作。同時樞紐支持型社會組織要號召社會力量積極地參與到慈善中來，勇于嘗試創新，使自身組織的資金多元化、規模化起來。

4.重視與高校合作，破解人才發展瓶頸

樞紐支持型社會組織對其組織內工作人員的專業度要求，與其他類型的社會組織相比來說更高。除了需要具有實務能力及經驗的專業監管、培育人員外，還需要專業的財稅、法務及行政人員、機構品牌及項目品牌打造的專業營銷人員、對基金會及企業社會責任熟知的專業籌資者、對項目工作、機構運行、規范化制度建構等體系進行專業梳理和改造的研究型人才等。而高校恰恰是各類人才的重要培養地,所以樞紐支持型社會組織需要加強和高校的合作。一方面可以通過共同參與項目、提供實習機會、志愿者活動場地等方式建立良好的協作關系；另一方面通過建立培養基地、吸納高校的專家作為組織理事等方式加強雙方的深度合作。

5.構建網絡化治理結構，實現多元合作共治

隨著政府相關部門行政人員能力的提升、社會組織自身能力的不斷發展，樞紐支持型社會組織現行的單向的支持監管方式，將逐漸被淘汰。因此樞紐支持型社會組織在注重自身發展的過程中，也應密切同其他社區治理主體的溝通合作，比如成立社會組織聯合會共同參與監管。