脫貧攻堅財政政策研究

李　平

（新疆維吾爾自治區財政廳財政科學研究所　新疆　烏魯木齊）

一、加大財政支持教育脫貧攻堅力度

（1）加快實施教育脫貧。把發展教育脫貧作為脫貧攻堅的治本之策，支持教育經費重點向貧困縣鄉村、基礎教育、職業教育傾斜，讓貧困家庭子女都能接受公平有質量的教育，切實阻斷貧困代際傳遞。

（2）支持貧困地區國家通用語言教育。加快改善中小學雙語教育學校辦學條件。財政重點支持貧困地區學前教育，以政府為主導，逐步完善縣、鄉、村學前教育網絡，切實保障貧困家庭適齡幼兒全部接受學前教育。以新疆南疆四地州為重點實施農村寄宿制初中學校標準化建設，讓各族學生生活、學習、成長在一起。支持國家通用語言文字教育，加強中小學基礎知識、思想素質和技術素養的培養，普及15年教育。

（3）加大職業教育資源向貧困地區傾斜。加快發展職業教育與培訓，有效整合區域內各類職業培訓資源，切實提高貧困人口就業創業能力，增強其脫貧致富的造血功能；提高高等職業院校生均經費和中職學校生均公用經費標準；支持職業院校改善辦學條件和建設實訓基地；落實職業院校家庭經濟困難學生資助政策，對中等職業學校生源地為南疆四地州的學生和其他地區家庭經濟困難學生實行免費教育；加強特色職業專業建設，重點支持紡織服裝、電子信息、節能環保、現代服務業、現代農業、特色輕工業、民族文化傳承等專業。

（4）支持貧困地區高中等教育。支持貧困地區高中等學校緊密結合當地經濟社會發展需求，培育建設一批服務、支撐當地優勢傳統產業和新產業發展的特色專業。落實中等職業教育 三免一補 政策、普通高中國家助學金政策、高校國家和自治區獎助學金政策。改善義務教育薄弱學校基本辦學條件，加強有專業特色并適應市場需求的中等職業學校建設。加強貧困地區中小學互聯網接入和校園網絡環境搭建工作，辦好貧困地區教育信息化，創建良好的信息化教學和網上學習環境。

（5）全面落實貧困家庭學生資助政策。推進貧困地區農村義務教育階段學生營養改善，完善貧困戶大學生學費減免制度，安排貧困戶子女到城市接受學費和生活費全免職業教育；加大對貧困家庭大學生的臨時救助機制；推進家庭經濟困難學生精準資助，健全從學前教育至研究生教育階段的學生資助政策體系，確保學生不因家庭經濟困難而輟學。

（6）大力支持貧困地區教師隊伍建設。加大貧困地區教師招聘力度，落實新疆公辦中小學、雙語幼兒園教師統籌招聘政策，實施雙語特崗和普通高中教師招聘。實施 新疆大學生實習支教 和 新疆邊遠貧困地區農村學校人才支持教師專項 計劃，優先滿足貧困地區學校需要。鼓勵疆內外退休優秀教師，到貧困地區學校支教、講學。支持新疆南疆四地州鄉村教師生活補助政策，補足配齊幼兒園短缺師資，推動城市優秀教師、干部資源到貧困鄉村中小學、幼兒園開展支教。

二、加強財政支持脫貧民生改善專項行動

（1）改善貧困地區農村生產生活條件。推進安居富民工程，對建檔立卡貧困戶實行特惠政策，通過多渠道籌措資金，再適當提高補助標準，重點增加南疆四地州貧困地區安居富民工程資金補助標準，除目前國家、新疆和援疆省市已經確定的每戶補貼 2.85萬元基礎上，再增加2萬元建房補助，即每戶補貼達到4.85萬元，確保完成南疆四地州貧困地區建檔立卡貧困戶安居富民建房任務。支持全面解決貧困戶飲水困難、飲水安全問題。實施農網建設與改造工程，提高農村電力保障能力，解決未通電自然村生產生活用電問題。加快貧困村 村村通 工程建設，提高農村公路通達通暢服務能力。推進南疆天然氣利民工程向沿線貧困鄉村延伸。

（2）加大貧困地區基礎設施建設力度。大力實施基礎先行 戰略，把不斷加快貧困地區基礎設施建設作為改善民生的重要手段，重點基礎設施項目優先向南疆四地州、邊境地區傾斜，讓貧困地區農牧民從重大基礎設施建設項目中得到更多實惠。通過實施一批水利、交通、電力、生態等重大項目，構建起相對完備、支撐貧困地區經濟社會發展的基礎設施體系，為解決區域性結構脫貧創造條件。打通向西出國境通道，建設一批機場，加快高速公路、國省干線、農村公路建設，保證出疆通道通達。推進北疆電送南疆，形成環網，有效解決南疆缺電問題。

（3）推進牧民定居工程。支持改變牧民逐水草而居的生活習慣，轉變隨四季游牧的生產方式，提高牧民生活水平和生產能力，增加牧民人均純收入，建成具有新疆地域特色、民族風情和草原文化特征的社會主義新牧區，實現 生活環境美、生產條件好、增收速度快、社會服務廣 的牧區目標。

（4）實施援疆扶貧工程。大力實施精準扶貧、產業扶貧、轉移就業扶貧、社會組織扶貧、技能提升扶貧等援疆扶貧工程，實現扶貧工作與扶智、就業、增收工作有機結合，增強自治區經濟社會發展內生動力。通過短平快、紡織服裝產業等專項資金，向貧困地區傾斜，實現脫貧攻堅工作目標。實行自治區、地州、縣市、鄉鎮、村和駐村工作隊 五級聯動 機制，確保脫貧攻堅任務縱向到底。

三、擴大貧困地區就業財政支持力度

（1）支持貧困地區靈活就業。對轉移到非農產業或農業務工型崗位靈活就業人員，符合條件的給予其本人社保補貼政策支持。制定更加積極的就業創業扶持政策，將農村經濟組織用工行為、城鄉各類靈活就業等統一納入現行就業政策扶持范疇給予社保補貼等支持。

（2）完善貧困地區就業扶持政策。研究完善就業扶持政策，落實好稅收減免、社會保險補貼、職業培訓補貼等就業政策，提高企業穩定吸納就業的能力。研究制定更加積極的就業創業扶持政策，將農村經濟組織用工行為、城鄉各類靈活就業形態等統一納入現行就業政策扶持范疇，按規定給予企業職業培訓補貼、社保補貼等資金支持。

（3）加強貧困地區就業培訓。提升就業創業技能，促進轉移就業為導向，整合培訓資源，多渠道開展貧困家庭勞動力培訓，提高技能培訓的有效性。實施新生代農民工職業技能提升計劃，推行終身技能培訓制度，重點支持貧困家庭未升學初高中畢業生、貧困勞動力、農民工免費接受職業培訓，推動職業技能提升培訓。開展貧困村創業致富帶頭人創業培訓，實行培訓一人、帶動一批。推行終身技能培訓制度，重點支持兩后生 職業培訓。

（4）強化貧困地區專項就業服務。研究完善農業富余勞動力轉移就業獎勵資金管理辦法，對成功實現農業勞動力有組織轉移就業的鄉鎮村、公共就業服務機構、勞務派遣機構、勞務經紀人等給予專項補貼。搭建勞務經濟服務平臺，促進改善勞務人員就業結構，著力推動質量型、技能型長期穩定就業。

四、加快財政支持貧困地區產業帶動專項行動

（1）實施糧棉高產穩產田建設帶動工程。支持貧困縣加快推進糧棉種植業創新發展、增產模式推廣、基礎設施水平提升、農機裝備升級換代、生態環境保護建設、信息服務全面覆蓋、服務體系協同配套，助力貧困縣加快提高農田基本建設水平和糧棉生產技術水平，促進糧棉生產增效、農民增收，帶動貧困地區群眾增加收入脫貧。

（2）實施高標準農田建設。支持貧困地區大力實施耕地土地整治、中低產田改造、耕地環境污染治理等項目，建設高標準農田。配套建設節水為重點的農田水利基礎設施，改善農田灌溉排灌條件，著力提高農業綜合生產能力。加強基本農田防護林體系建設，改善綠洲生態環境。

（3）實施區域特色農產品發展帶動工程。發揮新疆區域自然優勢、比較優勢，支持貧困地區千家萬戶發展名特優新農產品生產。優先發展甜瓜、加工辣椒、加工番茄、籽用瓜、香料作物等在國內外市場具有明顯競爭優勢的特色農產品。加大財政扶持農業產業化發展資金，支持區域優勢特色產業發展。支持農產品的產地初、深加工項目建設，支持果蔬烘干房、組裝式冷藏庫項目建設，增加農民收入，帶動貧困地區群眾增加收入脫貧。

（4）實施特色林業發展帶動工程。全力推進新疆特色林果產業轉型升級，按照 穩定面積、調優結構、提質增效、轉型升級 的思路，實施標準化、規范化、精細化管理。加快中低產果園改造，支持加工轉化、市場開拓和抗風險能力建設，全面提升林果業效益。支持林果產品的初加工，加大市場推廣平臺扶持力度，推動產銷對接，帶動農民增收。積極推進 互聯網+，支持發展林果產品電子商務，力拓國內外市場，對從事電子商務農民合作社、涉農企業采取績效考評、先建后補方式給予財政資金補助。

（5）加快發展貧困地區庭院經濟。推進南疆四地州庭院經濟發展，支持貧困戶發展多元化庭院經濟，大力發展設施農業型、庭院種植型、庭院養殖型、庭院加工型、庭院倉儲型、庭院生態開發型和庭院休閑觀光服務型等多元化的庭院經濟，發展一批特色種養、手工制作、農家樂等 到村入戶 的脫貧項目。對南疆四地州貧困戶發展庭院經濟進行補助支持，按每戶1萬元標準，鼓勵農牧民實施庭院經濟，宜農則農、宜牧則牧、宜禽則禽，實現來自庭院經濟的人均年收入增長10%以上，使其成為農民增收新的增長點。

（6）實施貧困地區鄉村旅游扶貧工程。支持發展一批旅游扶貧村，打造一批 農家樂牧家樂 示范品牌，形成一批自然生態觀光、農業農事體驗、民居建筑觀賞、民族文化展示等產業。落實國家對貧困戶發展鄉村旅游的稅收優惠政策，探索旅游資源、扶貧資金入股參與旅游開發，確保貧困群眾通過旅游扶貧獲得穩定收益。

五、加大對貧困地縣轉移支付

脫貧攻堅期內，財政要在保持現有扶貧投入規模基礎上，繼續加大對貧困地縣轉移支付力度，實現新疆維吾爾自治區配套財政扶貧資金規模較大幅度增長，切實強化各級政府投入的主體和主導作用。

一是加大對貧困地區一般性轉移支付和專項轉移支付。爭取中央財政扶貧投入，使資金規模與新疆脫貧攻堅任務相匹配。二是扶貧開發工作重點地州和縣市財政安排的扶貧資金，應高于新疆維吾爾自治區財政安排的比例。三是確保政府扶貧投入力度與脫貧攻堅任務相適應。積極開辟扶貧開發新的資金渠道，確保政府扶貧投入力度與脫貧攻堅任務相適應。根據脫貧攻堅需要，調整財政支出結構，加大對扶貧資金的投入力度。各項惠民政策和項目等資金最大限度地向貧困地區、貧困人口傾斜。四是規范轉移支付分配制度。分配專項轉移支付資金時，充分考慮貧困村和貧困人口因素，保障專項轉移支付投入力度與打好脫貧攻堅戰要求相匹配。五是研究財政扶貧資金分配辦法。把減貧任務和脫貧成效作為主要分配因素，建立與脫貧攻堅任務相適應的導向性資金分配機制。研究建立貧困縣摘帽獎勵制度。采用基礎因素即扶貧對象規模、貧困村規模、地方人均財力、年度減貧計劃、年度整村推進計劃等因素，結果性因素即年度減貧任務完成情況和年度整村推進任務完成情況，使安排到南疆四地州的發展資金占自治區總規模的80%以上。六是完善財政扶貧資金地方配套政策。考慮南疆四地州在基礎設施建設、民生保障、維穩等方面的實際困難，爭取中央落實免除公益性項目自治區地方配套資金政策，取消對南疆四地州的地縣兩級地方配套要求。

六、創新扶貧貸款和融資支持機制

一是創新扶貧貸款模式。創新扶貧貸款模式，實行對建檔立卡貧困戶免抵押、免擔保小額信用貸款機制，各級銀行業金融機構按基準利率讓建檔立卡貧困戶享受5萬元以內3年期免抵押、免擔保、免息貸款政策，由縣級財政全額給予利息補貼。二是建立小額信貸風險補償機制。縣級從自有財力或統籌整合資金中安排一定規模以上的小額信貸風險金，由政府和銀行業金融機構按約定比例分別承擔風險。由縣級財政全額給予利息補貼，支持貧困戶發展扶貧特色優勢產業，增加貧困戶收入。三是落實中央金融扶持政策。重點利用好中央財政金融政策，鼓勵和引導商業性、政策性、開發性、合作性各類金融機構加大對扶貧開發的支持。落實中央財政給予90%的扶貧貸款貼息政策，由國家開發銀行和中國農業發展銀行按照微利和保本的原則發放長期貸款，專項用于易地扶貧搬遷。四是創新扶貧融資機制。鼓勵農村信用社、村鎮銀行等金融機構為貧困戶創業就業增收項目提供免抵押、免擔保扶貧小額信貸，為貧困村小微企業提供 短平快 貸款，由財政按基礎利率貼息。對農林牧產業、手工業、農家樂、休閑觀光農業等產業發展給予貼息支持。對農產品加工龍頭企業的銀行貸款給予貼息和農業融資擔保平臺支持，引入多元化資本支持農業產業化發展。

七、推進財政脫貧資金統籌整合

全面貫徹落實黨中央、國務院脫貧攻堅工作的各項決策和部署，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念，堅持以改革創新為動力，統籌整合財政脫貧資金，賦予貧困縣統籌使用財政涉農資金的自主權，實施精準脫貧，確保脫貧攻堅目標任務如期完成。

（1）制定完善推進財政涉農資金統籌整合制度。制定《關于支持貧困縣推進財政涉農資金統籌整合使用的試點意見》《關于財政扶貧資金使用的監督管理辦法》，統籌整合各類涉農資金和扶貧資金，同步投入、切塊下達到縣，下放資金項目審批權，由縣市統籌調配、集中使用、取消資金使用限制，賦予縣級依規自行使用管理資金的權和責，集中財力支持脫貧攻堅。

（2）財政涉農資金統籌整合基本原則。一是管放結合，充分授權。新疆維吾爾自治區管總量、管任務、管監管，貧困縣管結構、管項目、管實施，資金項目審批權限完全下放到貧困縣，賦予貧困縣資金安排使用自主權。二是來源不變，切塊下達。對納入統籌整合使用范圍的財政涉農資金，自治區和地州有關部門按照因素法，按原來源渠道切塊下達分配資金。三是縣為主體，全面統籌。貧困縣作為實施主體，將中央、自治區、地財政安排及對口援疆省市援助資金的涉農資金全部納入統籌范圍。四是明確職責，強化監管。新疆維吾爾自治區對統籌整合工作負總責，重點做好籌集財政涉農資金、撥付下達資金、制定完善相關制度、績效評價與監督考核。貧困縣根據本地脫貧攻堅規劃，統籌整合財政涉農資金，充分發揮財政資金的使用效益。五是精準施策、注重實效。貧困縣財政涉農資金統籌整合使用要與脫貧成效緊密掛鉤，著力增強貧困人口自我發展能力，改善貧困人口生產生活條件。通過統籌整合使用財政涉農資金，將資金整合使用權完全下放到貧困縣，通過 五個一批 脫貧，實現 兩不愁、三保障 ，確保如期完成脫貧攻堅任務。

（3）規范涉農資金使用管理。統籌整合的涉農資金范圍是中央及自治區各級政府安排用于農業生產發展和農村基礎設施建設等方面資金。一是確定資金使用方向。貧困縣負責項目實施、資金的整合使用和管理。統籌整合資金要優先安排貧困人口參與積極性高、意愿強烈的扶貧項目，結合農業生產發展和農村基礎設施建設等需求，提出資金統籌使用方案，安排使用好扶貧資金。二是落實統籌整合資金主體責任。貧困縣要結合脫貧攻堅任務統籌安排好相關涉農資金，集中使用各類涉農資金精準脫貧。貧困縣要落實統籌安排項目、統一使用資金的要求，承擔資金安全、規范、有效使用等方面的主體責任。三是科學編制涉農資金統籌整合使用方案。四是增強貧困縣財政保障能力。按照政府扶貧投入力度要與脫貧攻堅任務相適應的要求，各地財政要切實加大扶貧投入，加大對貧困縣補助力度，充分發揮資金使用效益，增強貧困縣財政保障能力。

八、落實貧困地區社會保障兜底專項行動

（1）落實低保脫貧任務。對已經納入農村低保范圍的貧困對象，及時享受低保金等待遇。對不在貧困建檔立卡內的貧困對象，要統籌使用易地搬遷、生態保護、教育扶持等扶貧政策，幫助他們實現脫貧。對于脫貧后再返貧的貧困家庭，按規定程序審核后，分別納入農村低保和建檔立卡覆蓋范圍。

（2）實施健康扶貧任務。全面實施大病保險制度，探索財政支持貧困戶購買重大疾病醫療保險補償辦法，逐步降低貧困人口住院起付線標準，降低貧困人口大病費用實際支出。對納入低保范圍的扶貧對象，享受醫療救助政策。對貧困人口實施重特大疾病醫療救助，加大新農合、城鄉居民大病保險及各類補充醫療保險、商業保險等報銷力度。加強基層衛生醫療機構建設，實現貧困地區鄉鎮衛生院、村衛生室標準化全覆蓋，加強貧困地區地方病、慢性病防治工作。

（3）實施健康扶貧工程。實施健康扶貧工程，大力提升貧困人口享受基本醫療衛生服務的保障水平。全面實施大病保險制度，探索財政支持貧困戶購買重大疾病醫療保險補償辦法。

（4）建立貧困人口健康卡。建立新農合十大病保險費結算+醫療救助資金 一站式 服務機制。重大疾病貧困患者住院費用實行即時結報。將喪失勞動能力、無法通過產業扶持和就業幫助脫貧的貧困人口，全部納入低保范圍。

九、強化財政扶貧資金監管

（1）加大扶貧資金監管力度。加大監管力度，確保扶貧資金安全使用。各級政府要加強對財政扶貧資金的監管，明確責任、分級監管。新疆維吾爾自治區負責制定財政扶貧資金使用監管辦法，組織開展扶貧資金專項審計、督查巡查、資金績效評價工作。各地和貧困縣要承擔財政扶貧資金使用和監管的主要責任，制定實施細則，履行監管職責。各級審計部門要把扶貧資金的管理情況作為審計重點工作，審計結果作為有關部門監督、檢查、驗收和資金分配的依據。

（2）推行扶貧資金公開公示制度。推行公開公示制度，全面接受社會監督。區、地、縣要加強扶貧資金決策、執行、管理公開工作，要將扶貧資金政策文件、管理制度、資金分配、工作進度等信息及時向社會公開。貧困縣在本地政府網站和鄉村政務公開欄公開扶貧資金來源、用途和項目建設、扶貧效益、舉報電話等情況，接受社會監督。縣級扶貧開發領導小組辦公室要在本地政府門戶網站和主要媒體常年公開財政扶貧資金的來源、用途、項目建設等情況。落實到村和到戶、到人的財政扶貧資金，由村委會在村級政務公開欄公示。實行實名制，實名記錄和公示相關信息。

（3）開展扶貧資金專項檢查。一是縣級扶貧資金專項檢查。縣級扶貧開發領導小組要制定財政扶貧資金監管細則，明確資金監管責任主體，組織財政、審計等部門開展經常性的監督檢查。縣級審計部門將財政扶貧資金審計納入年度審計工作計劃，按季度對財政扶貧資金的使用情況開展審計。縣級財政部門對財政扶貧資金管理和使用情況負責，要嚴格預算管理、規范資金撥付程序，跟蹤資金使用情況，督促落實項目和資金執行進度，做好資金績效評價工作。二是地州扶貧資金專項檢查。地州根據脫貧攻堅工作的職責任務，認真履行監督管理、考核督查、問責處理等職責。由地州扶貧開發領導小組辦公室、財政、審計部門對縣級財政扶貧資金管理使用情況開展定期檢查，檢查結果和處理情況報告自治區有關部門。三是突出重點，細化內容。對所有財政扶貧資金實行監督管理，對重點項目和資金進行專項檢查，保證資金使用規范、有效。

（4）實施扶貧資金績效考評。新疆維吾爾自治區和地州財政部門要加強對扶貧資金使用的績效評價，地州要督促和指導貧困縣做好績效評價工作。貧困縣財政部門對扶貧資金使用管理、項目實施、資金使用效益等情況進行評價，并向地州財政和自治區財政部門提交評價報告。自治區財政對地州和縣級財政扶貧資金績效評價工作加強指導，進行重點檢查和抽查。按照 扶一個、脫一個，脫一個、退一個 的精準脫貧要求，加強財政扶貧資金動態管理，開展事前、事中、事后全過程績效監督，績效結果與扶貧資金安排相掛鉤，實行獎優罰劣。

（5）扶貧資金責任追究。一是依法依規處理，嚴肅責任追究。對于財政扶貧資金監督檢查中發現的問題，嚴格按照國家和自治區法規追究相關單位和人員責任，涉嫌犯罪的移交司法機關依法懲處。二是依法監管，追究責任。將財政扶貧資金管理使用納入自治區脫貧攻堅考核問責范圍，嚴格依法依規處理違規違紀問題，追究責任。三是通報批評，公開曝光。對于違法違規違紀使用財政扶貧資金，資金管理制度不完善、監管工作不到位、延壓滯留資金、監督檢查走過場、掩蓋問題、提供虛假情況的，由實施監管的部門向同級黨委、人民政府報告情況。各級黨委、人民政府和監管部門對違規違紀的單位，通報批評，公開曝光。