高校政府采購管理問題分析及對(duì)策建議

宋麗志

（西南交通大學(xué)　四川　成都）

一、引言

高校政府采購是指高校使用財(cái)政性資金或納入預(yù)算管理的資金采購政府集中采購目錄以內(nèi)或者政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。采購的組織形式有政府集中采購和各單位分散采購。目前，常用的采購方式主要有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判、詢價(jià)和單一來源采購。

當(dāng)前，國內(nèi)很多高校的采購部門承擔(dān)了學(xué)校內(nèi)部所有的采購與招標(biāo)工作，不僅包括政府采購范圍內(nèi)的貨物、工程、服務(wù)，還包括了工程建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購。此外，依據(jù)《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（教財(cái)廳〔2016〕2號(hào)）采購管理內(nèi)控建設(shè)的要求，各高校均制定了學(xué)校內(nèi)部的集中采購限額標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)了解基本上所有高校內(nèi)部的集中采購限額標(biāo)準(zhǔn)均低于《中央預(yù)算單位20172018年政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)（國辦發(fā)〔2016〕96號(hào)）》中規(guī)定的分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)，即 除集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目和部門集中采購項(xiàng)目外，各部門自行采購單項(xiàng)或批量金額達(dá)到100萬元以上的貨物和服務(wù)的項(xiàng)目、120萬元以上的工程項(xiàng)目應(yīng)按《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。采購品目的增加、采購范圍的擴(kuò)大、加之科研教學(xué)活動(dòng)的不可預(yù)知性，使高校采購管理工作的難度加大，本文僅針對(duì)高校政府采購管理問題進(jìn)行分析和探究。

二、高校政府采購管理存在的主要問題及產(chǎn)生原因

1.政府采購制度不健全，高校政府采購缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)

《政府采購法》于2002年6月頒布，實(shí)施十多年來，政府采購法律法規(guī)和政策體系逐步健全，相繼出臺(tái)了一系列政策文件，這些政策文件大體可以分為三個(gè)階段，即政府采購制度的正式建立階段（20032004年）、政府采購法律和政策功能的落實(shí)階段（20072014年）以及政府采購制度的完善階段（2014年以來）。從政策變遷的過程來看，政府采購制度自建立以來便從未停止過 打補(bǔ)丁 和 漏洞修復(fù) ，而《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》更是在《政府采購法》實(shí)施十多年之后才得以出臺(tái)，說明了政府采購制度隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn)還在逐步完善之中。而有些高校還沒有認(rèn)識(shí)到政府采購工作的重要性，不重視政府采購工作，沒有規(guī)章制度來規(guī)范政府采購或規(guī)章制度不成體系，沒有設(shè)立專門的采購管理機(jī)構(gòu)，總之高校政府采購沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

2.采購項(xiàng)目部門對(duì)政府采購認(rèn)識(shí)不足

高校大面積推行政府采購還是近幾年的事，一些部門和老師認(rèn)為買不到自己想要的產(chǎn)品或達(dá)不到自己想要的效果，還有可能還會(huì)觸及一些人的個(gè)人利益，因此部分老師從主觀上抗拒政府采購而刻意的拆分項(xiàng)目、肢解項(xiàng)目，違反政府采購法，具體表現(xiàn)為采購人多次直接向某一特定供應(yīng)商采購。因?yàn)檎少従哂姓吖δ軐?dǎo)向，比如支持國貨、節(jié)能環(huán)保政策、向小微企業(yè)、監(jiān)獄企業(yè)、殘疾人企業(yè)傾斜，并且目前政府采購還是以規(guī)范和程序?yàn)閷?dǎo)向，因此必定限制采購自由度。

3.政府采購管理程序不規(guī)范

政府采購管理程序一般來說包括12個(gè)步驟：采購預(yù)算編制和項(xiàng)目審批、采購需求論證階段、確定采購組織模式、采購方式選擇、采購文件發(fā)出及供應(yīng)商報(bào)名、采購評(píng)審組織、確定成交供應(yīng)商、訂立采購合同、執(zhí)行采購合同、履約驗(yàn)收、審核付款、采購資料的存檔。因?yàn)闆]有規(guī)范的政府采購管理程序，實(shí)際操作中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)采購需求調(diào)研不具有廣泛性，針對(duì)特定供應(yīng)商設(shè)定技術(shù)參數(shù)；采購信息發(fā)布不規(guī)范，參與投標(biāo)的供應(yīng)商少，不利于競爭，有失公平；采購人制作的標(biāo)書不規(guī)范，投標(biāo)人存在串標(biāo)圍標(biāo)，評(píng)標(biāo)過程不透明等情況。

4.政府采購預(yù)算與計(jì)劃編制不準(zhǔn)確

政府采購政策已要求 無預(yù)算不采購 ，但因項(xiàng)目無歸口或者涉及的主管部門多，財(cái)務(wù)部門、采購部門、資產(chǎn)管理部門、項(xiàng)目歸口管理部門或經(jīng)費(fèi)管理部門，在各部門編制預(yù)算時(shí)缺乏溝通與協(xié)調(diào)，采購資金混亂使用，采購預(yù)算與計(jì)劃不一致。導(dǎo)致在具體項(xiàng)目的采購過程中無法執(zhí)行采購計(jì)劃與采購預(yù)算，高校采購預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度壓力大、推進(jìn)難，采購預(yù)算與采購活動(dòng)相脫節(jié)。

5.政府采購從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力參差不齊

一般來說高校的采購從業(yè)人員包括采購項(xiàng)目部門的經(jīng)辦人，采購機(jī)構(gòu)的工作人員和校內(nèi)的評(píng)審專家。有的高校政府采購人員的配備不合理，培訓(xùn)教育工作開展不夠，采購從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德欠缺，對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)不熟悉，不具備專業(yè)知識(shí)。評(píng)審專家數(shù)量不足，對(duì)評(píng)審程序不了解或不按規(guī)定的程序評(píng)審。按照內(nèi)控的要求，管理人員每隔幾年要輪崗一次，不能長期在一個(gè)崗位工作，尤其是業(yè)務(wù)能力優(yōu)秀的人員被提拔后就不在原來的崗位了，本來經(jīng)過幾年的工作熟悉了政府采購業(yè)務(wù)后卻要調(diào)離。

三、高校政府采購管理問題的對(duì)策分析及建議

1.健全完善高校政府采購管理制度

我國現(xiàn)行的政府采購制度起步較晚，在立法數(shù)量、政府采購機(jī)構(gòu)數(shù)量、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)數(shù)量、從業(yè)人員素質(zhì)上來說都不完善，政府采購制度是開展采購工作的基礎(chǔ)和保障，這就需要高校根據(jù)學(xué)校自身的實(shí)際制定相關(guān)的規(guī)章制度以規(guī)范學(xué)校的政府采購。以西南交通大學(xué)為例，從2014年成立采購與招標(biāo)管理辦公室以來，接連出臺(tái)了15個(gè)校內(nèi)采購規(guī)章制度，包括《采購與招標(biāo)管理辦法》《招標(biāo)采購實(shí)施細(xì)則》《變更采購方式實(shí)施細(xì)則》《工程建設(shè)采購實(shí)施細(xì)則》《儀器設(shè)備采購實(shí)施細(xì)則》《物資服務(wù)采購實(shí)施細(xì)則》《采購需求論證和履約驗(yàn)收管理辦法》《政府采購供應(yīng)商管理辦法》《采購與招標(biāo)評(píng)審專家管理辦法》等，從制度層面保證學(xué)校政府采購工作的開展。之后，西南交通大學(xué)又緊跟國家政策出臺(tái)了《關(guān)于學(xué)校科研儀器設(shè)備采購有關(guān)管理辦法修訂意見》，明確了適用范圍、修訂內(nèi)容和具體措施，因此高校的政府采購制度還應(yīng)緊跟國家政策進(jìn)行適時(shí)的補(bǔ)充或修訂。

2.加強(qiáng)高校政府采購的組織領(lǐng)導(dǎo)

明確政府采購的各級(jí)組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)，比如五個(gè)層級(jí)采購管理組織機(jī)構(gòu)：政策決策層、組織實(shí)施機(jī)構(gòu)、歸口管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和采購項(xiàng)目部門。高校應(yīng)當(dāng)做好政府采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部歸口管理，歸口管理部門應(yīng)當(dāng)建立本系統(tǒng)的政府采購內(nèi)部控制制度，明確學(xué)校內(nèi)相關(guān)部門在政府采購工作中的職責(zé)與分工，建立政府采購與預(yù)算、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、使用等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)或崗位之間溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。比如有的高校成立了若干個(gè)采購工作組，分別負(fù)責(zé)學(xué)校工程、設(shè)備、家具、物資、服務(wù)的采購，由采購政策決策層統(tǒng)籌管理。

3.強(qiáng)化預(yù)算管理對(duì)采購的約束，嚴(yán)格控制和約束預(yù)算的執(zhí)行

按照政府采購法，政府采購集中采購目錄以內(nèi)的或者集中采購目錄以外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)，高校必須編制政府采購預(yù)算。學(xué)校預(yù)算和政府采購預(yù)算一般由高校財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)編報(bào)。財(cái)務(wù)部門在編制下一財(cái)政年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)編制政府采購預(yù)算，并報(bào)教育部財(cái)務(wù)司匯總，財(cái)政部門在下達(dá)部門預(yù)算時(shí)一并下達(dá)政府采購預(yù)算。按照《預(yù)算法》以及相關(guān)預(yù)算編制文件的要求，政府采購預(yù)算隨部門預(yù)算同步編制。預(yù)算編制主要遵循 二上二下 的基本程序，一般經(jīng)過部門上報(bào)預(yù)算建議計(jì)劃、財(cái)政審核后下達(dá)預(yù)算控制限額、部門在限額內(nèi)細(xì)化編報(bào)預(yù)算、財(cái)政批復(fù)部門預(yù)算四個(gè)階段。采購管理部門應(yīng)設(shè)立專門匯總采購計(jì)劃相關(guān)科室和崗位，逐步推行采購預(yù)算、采購計(jì)劃管理，校級(jí)采購計(jì)劃由學(xué)校審議通過后，采購項(xiàng)目部門按照計(jì)劃執(zhí)行，樹立 無計(jì)劃不預(yù)算，無預(yù)算不采購 意識(shí)。學(xué)校明確各類政府采購的歸口管理部門負(fù)責(zé)本類別政府采購計(jì)劃、確定采購需求、履約驗(yàn)收、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等工作。歸口管理部門在編制政府采購計(jì)劃時(shí)，最好細(xì)化到具體的采購項(xiàng)目、采購金額、資金來源等，按項(xiàng)目輕重緩急合理安排采購，科學(xué)制訂學(xué)校短期與中長期相結(jié)合的資產(chǎn)配置計(jì)劃。年初預(yù)算批復(fù)后，歸口管理部門及時(shí)向采購管理部門申報(bào)采購計(jì)劃，按批復(fù)的采購預(yù)算安排采購項(xiàng)目，按采購合同支付資金，確保采購活動(dòng)規(guī)范高效。

4.高校政府采購業(yè)務(wù)部門牽頭制定本單位政府采購的內(nèi)控制度

加強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)的內(nèi)部控制管理，是貫徹《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的重要舉措，也是深化政府采購制度改革的內(nèi)在要求，對(duì)落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、推進(jìn)依法采購具有重要意義。以 分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán) 為主線，通過制定制度、健全機(jī)制、完善措施、規(guī)范流程，逐步形成依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險(xiǎn)可控、問責(zé)嚴(yán)格的政府采購內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和管控制度。落實(shí)主體責(zé)任，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)采購需求、政策落實(shí)、信息公開、履約驗(yàn)收、結(jié)果評(píng)價(jià)等的管理。嚴(yán)防廉政風(fēng)險(xiǎn)、控制法律風(fēng)險(xiǎn)、落實(shí)政策功能、提升履職效能。采購管理部門應(yīng)把握政府采購工作的內(nèi)在規(guī)律，加快體制機(jī)制創(chuàng)新，切實(shí)提高政府采購內(nèi)部控制管理水平。

5.采購管理隊(duì)伍專業(yè)

政府采購是一項(xiàng)政策性和專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣、社會(huì)敏感度高的綜合性工作，高校應(yīng)配備專職人員負(fù)責(zé)采購工作。不定期開展采購人員法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，強(qiáng)化崗位責(zé)任和職業(yè)道德教育，采購從業(yè)人員的專業(yè)知識(shí)能力包括專業(yè)背景、所學(xué)專業(yè)、行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和溝通能力等，與采購項(xiàng)目部門有效率的需求溝通會(huì)起到事半功倍的效果，與評(píng)委對(duì)采購文件和評(píng)標(biāo)規(guī)則的解釋交流也可以提升評(píng)標(biāo)結(jié)果的公正性和效率。此外，信息收集和分析能力對(duì)采購從業(yè)人員也十分重要，比如近幾年國家出臺(tái)了一系列通知下放或撤銷某些資質(zhì)資格，這就需要從業(yè)人員在編撰采購文件前收集并準(zhǔn)確把握相關(guān)行業(yè)信息；又如當(dāng)采購項(xiàng)目部門提出的技術(shù)指標(biāo)很多卻不知何輕何重時(shí)，就需要從業(yè)人員的幫助才能分析出哪些是關(guān)鍵指標(biāo)，剔除傾向性指標(biāo)，保留核心關(guān)鍵參數(shù)，既維護(hù)了學(xué)校的利益，又確保所采購貨物 物有所值 。

部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購三大管理手段被稱為財(cái)政支出管理的三駕馬車，三者之間互為條件、相輔相成、不可分割。實(shí)施政府采購制度、深化政府采購制度改革，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。對(duì)高校政府采購而言，更應(yīng)該創(chuàng)新工作模式、采用信息化手段，提高高校政府采購的公信力，提高采購效率，確保高校政府采購工作再上新臺(tái)階。

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