關(guān)于完善高校校內(nèi)預(yù)算管理的思考

王洪敏

（青島理工大學(xué)財(cái)務(wù)處　山東　青島）

一、調(diào)研高校在校內(nèi)預(yù)算編制方面的優(yōu)點(diǎn)

1.學(xué)校層面參與論證

完善預(yù)算決策機(jī)制，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目全面論證。在了解到的20余所省屬高校中，有的學(xué)校預(yù)算管理機(jī)構(gòu)在預(yù)算編制過程中發(fā)揮了非常重要的作用，有的學(xué)校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組織相關(guān)專家參與項(xiàng)目論證，對(duì)項(xiàng)目設(shè)立的可行性、必要性、支出內(nèi)容、預(yù)算金額以及要達(dá)到的績效目標(biāo)進(jìn)行充分論證，避免了單一部門編制預(yù)算的局限性，保證了學(xué)校整體預(yù)算與學(xué)校總體運(yùn)行方向的一致性。

2.采用零基預(yù)算方法

在預(yù)算編制方法上，有的學(xué)校采用了零基預(yù)算編制方法，全部清理了部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)指標(biāo)，重新安排預(yù)算。零基預(yù)算法不考慮以往期間的預(yù)算安排情況，主要依據(jù)當(dāng)前預(yù)算期的實(shí)際情況，分析當(dāng)期實(shí)際所需經(jīng)費(fèi)。高校在編制校內(nèi)預(yù)算時(shí)，應(yīng)該采用零基預(yù)算的編制方法，切實(shí)根據(jù)預(yù)算當(dāng)期的學(xué)校目標(biāo)、各預(yù)算單位的工作重點(diǎn)、相關(guān)業(yè)務(wù)及項(xiàng)目等的實(shí)際需要，進(jìn)行科學(xué)論證和合理安排，統(tǒng)籌各類資源，實(shí)現(xiàn)校內(nèi)資源的科學(xué)有效配置。

3.提高年初預(yù)算到位率

（1）弱化職能部門管理權(quán)限，擴(kuò)大學(xué)院自主權(quán)，二次分配經(jīng)費(fèi)減少。有的高校在預(yù)算編制環(huán)節(jié)下了較大功夫，通過縮減職能部門權(quán)限，將經(jīng)費(fèi)直接投入到負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的學(xué)院，提高了年初預(yù)算到位率，基本上每個(gè)項(xiàng)目附詳細(xì)支出明細(xì)表，為政府采購實(shí)行預(yù)采購提供了條件，有利于加快預(yù)算執(zhí)行。

（2）降低預(yù)留備用金額度，提高預(yù)算到位率。有的高校留有較低的學(xué)校備用金，甚至不留備用金。通過細(xì)化編制年初預(yù)算，減少了預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，進(jìn)一步提高了預(yù)算的到位率。在收集的 19個(gè)省屬高校樣本中，2017年高校備用金安排與未安排的各為 8所，各占50%，其他3所高校情況不明，省屬高校平均備用金安排額度為496萬元。

（3）校內(nèi)預(yù)算下達(dá)早。預(yù)算下達(dá)時(shí)間越早，各部門就會(huì)有充分的時(shí)間組織項(xiàng)目實(shí)施，有利于加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。預(yù)算下達(dá)時(shí)間過晚，預(yù)算缺乏執(zhí)行力，失去了預(yù)算應(yīng)有的規(guī)劃和指導(dǎo)職能，也會(huì)影響整個(gè)學(xué)校的工作進(jìn)程。

（4）校內(nèi)預(yù)算的編制采取 二上 、二下 的程序。結(jié)合部門預(yù)算 二上 、二下 的編制程序，校內(nèi)預(yù)算也采用 二上 、二下 的程序編制。校內(nèi)各單位參與程度高，清晰明了各階段的任務(wù)。一上 時(shí)，各單位根據(jù)下一年度單位工作計(jì)劃編制項(xiàng)目預(yù)算。對(duì)項(xiàng)目的必要性、可行性、實(shí)施內(nèi)容及依據(jù)論證后上報(bào)預(yù)算主管部門，形成校內(nèi) 一上 預(yù)算。預(yù)算管理機(jī)構(gòu)組織專家再次論證，如果有問題及時(shí)與申報(bào)單位進(jìn)行溝通和反饋，將認(rèn)定的項(xiàng)目納入校內(nèi)項(xiàng)目庫，根據(jù)輕重緩急進(jìn)行項(xiàng)目優(yōu)選后形成部門預(yù)算 一上 項(xiàng)目。在部門預(yù)算 一下 下達(dá)后，根據(jù)資金情況，同時(shí)下達(dá)各預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)指標(biāo)，將確定的校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目反饋給各預(yù)算單位。校內(nèi)各單位對(duì)項(xiàng)目對(duì)進(jìn)一步細(xì)化，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)，提前對(duì)項(xiàng)目啟動(dòng)進(jìn)行部署，明確執(zhí)行進(jìn)度。同時(shí)細(xì)化辦公及業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，形成校內(nèi) 二上 預(yù)算。預(yù)算管理機(jī)構(gòu)根據(jù)學(xué)校財(cái)力平衡后，最終確定各單位校內(nèi)預(yù)算，同時(shí)匯總編報(bào)部門 二上預(yù)算。根據(jù)部門預(yù)算二下批復(fù)，同時(shí)下達(dá)校內(nèi)預(yù)算指標(biāo)，完成年初預(yù)算編制。

二、在預(yù)算編制方面存在的幾個(gè)問題

1.部門結(jié)余是否結(jié)轉(zhuǎn)的問題

有的高校在年初全部收回各單位以前年度結(jié)余資金，按照零基預(yù)算法重新安排預(yù)算。結(jié)余資金的形成存在幾種可能，一是單位努力節(jié)約的成果；二是減少預(yù)算支出內(nèi)容；三是預(yù)算編制脫離實(shí)際。實(shí)際工作中，收回節(jié)約資金可能會(huì)有些阻力，還有鼓勵(lì)鋪張浪費(fèi)之嫌，但這樣處理，確實(shí)提高了預(yù)算執(zhí)行力。項(xiàng)目結(jié)余過大，導(dǎo)致校內(nèi)預(yù)算實(shí)際執(zhí)行率很低，資金沉淀嚴(yán)重，甚至有的結(jié)余金額大于當(dāng)年定額分配金額，個(gè)別項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)結(jié)余額度高達(dá)100多萬元。結(jié)轉(zhuǎn)資金給學(xué)校預(yù)算的執(zhí)行帶來壓力，到底這個(gè)單位當(dāng)年應(yīng)該花多少錢？全成了自主行為，失去了預(yù)算的剛性，給學(xué)校年終收支平衡埋下隱患。要盡快清理結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，避免出現(xiàn)只獅子大開口要錢，卻不真正落實(shí)支出的現(xiàn)象。學(xué)校預(yù)算投入要精準(zhǔn)，預(yù)算確定的事，一定要辦，而且要盡早辦好，切實(shí)將學(xué)校有限的資金盡快發(fā)揮出效益，減少學(xué)校資源沉淀與浪費(fèi)。

2.預(yù)算收支結(jié)構(gòu)方面的問題

（1）收入來源單一，自籌經(jīng)費(fèi)能力低。通過對(duì)所取得樣本高校的收入結(jié)構(gòu)分析，學(xué)校財(cái)政撥款收入平均占當(dāng)年收入的55.56%，學(xué)費(fèi)宿費(fèi)等教育事業(yè)收入平均占當(dāng)年收入的31.60%，科研事業(yè)收入平均占當(dāng)年收入的8.25%，其他收入平均占當(dāng)年收入的4.59%。其他收入所占比重太低，說明目前高校是高度依賴財(cái)政供養(yǎng)的事業(yè)單位，自籌辦學(xué)經(jīng)費(fèi)能力較低，自籌經(jīng)費(fèi)擴(kuò)大校區(qū)基本建設(shè)更是難上加難，必須另辟蹊徑。

（2）預(yù)算不能滿足日常教學(xué)支出經(jīng)費(fèi)需求。通過對(duì)所取得樣本高校的支出結(jié)構(gòu)分析，人員費(fèi)支出平均占預(yù)算總支出的57%，占了預(yù)算支出的大頭，日常教學(xué)支出平均占預(yù)算總支出的10%，由于統(tǒng)計(jì)口徑的原因，這個(gè)比例有點(diǎn)偏高。表中高校13教學(xué)支出中包含了設(shè)備購置等專項(xiàng)支出，實(shí)際教學(xué)支出在4.4%左右；高校14教學(xué)支出中包含了教學(xué)人員績效工資；高校15教學(xué)支出中包含了設(shè)備購置專項(xiàng)，若扣除這些因素后，實(shí)際日常教學(xué)投入大約在6%左右，按照本科教學(xué)評(píng)估要求，教學(xué)日常運(yùn)行支出要大于經(jīng)常性事業(yè)費(fèi)撥款與學(xué)費(fèi)收入之和的13%，大約應(yīng)該占學(xué)校預(yù)算支出的8%左右，在預(yù)算安排上基本不能滿足要求。

（3）當(dāng)收入不能滿足支出的需求時(shí)，學(xué)校不得不安排赤字預(yù)算。在19所高校中14所學(xué)校安排了赤字預(yù)算，僅有5所學(xué)校未安排，平均預(yù)算赤字達(dá)9,100萬元。因?yàn)槌嘧诸A(yù)算不能納入部門預(yù)算，但是決算反應(yīng)的是真實(shí)的支出，成為預(yù)決算不對(duì)應(yīng)、兩張皮的主要原因。安排赤字預(yù)算也是目前高校發(fā)展的困境，財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障力度不夠，自身造血能力有限，教學(xué)經(jīng)費(fèi)的增加需求、為發(fā)展不得不保證的人才引進(jìn)、重點(diǎn)學(xué)科投入等等，都使高校不得不安排赤字預(yù)算。

3.校內(nèi)預(yù)算績效管理方面的問題

預(yù)算執(zhí)行有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用 是對(duì)全面預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的管理要求。有的高校在預(yù)算下達(dá)文件中明確提出年終對(duì)項(xiàng)目實(shí)行績效評(píng)價(jià)，非常值得借鑒。據(jù)了解，校內(nèi)預(yù)算績效評(píng)價(jià)是目前高校的普遍薄弱環(huán)節(jié)，有的高校在預(yù)算下達(dá)時(shí)僅有經(jīng)費(fèi)額度，有的標(biāo)明了支出范圍，有的僅有批復(fù)額度，但基本上沒有提出明確的績效目標(biāo)。績效考評(píng)制度建設(shè)不完善、沒有規(guī)范的考評(píng)體系。

三、提高校內(nèi)預(yù)算編制方面的建議

1.完善績效考評(píng)制度

為維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果的考核，保證預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果和預(yù)期目標(biāo)的一致性。建立考評(píng)機(jī)制，對(duì)完成預(yù)算并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)的給予處罰。績效考評(píng)也不純粹為對(duì)預(yù)算執(zhí)行單位或個(gè)人的業(yè)績進(jìn)行評(píng)價(jià)，最終目的是為了通過評(píng)估推動(dòng)院系財(cái)務(wù)管理水平的提高，進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范學(xué)校的財(cái)務(wù)管理秩序，保證高校財(cái)務(wù)管理制度的健康良性發(fā)展，減少違規(guī)行為的發(fā)生。

2.規(guī)范政府采購預(yù)算組織實(shí)施流程

目前在涉及政府采購的項(xiàng)目實(shí)施方面，制度落實(shí)不到位。沒有明確的職責(zé)分工、沒有明確牽頭組織論證部門、哪些部門參與論證、未明確論證后實(shí)施流程。存在有的部門拿著很多人簽字的報(bào)告，不知道該送交到哪個(gè)部門實(shí)施等問題，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度變慢。建議高校出臺(tái)辦法，規(guī)范政府采購預(yù)算編制、論證、實(shí)施、驗(yàn)收及評(píng)價(jià)，切實(shí)保障政府采購制度的落實(shí)。

3.加快經(jīng)費(fèi)的二次分配

高校某些職能部門主管的經(jīng)費(fèi)二次分配較晚，有的存在實(shí)施周期與預(yù)算年度脫節(jié)的現(xiàn)象。像各類校立課題項(xiàng)目，分管部門在收到學(xué)校預(yù)算批準(zhǔn)的立項(xiàng)經(jīng)費(fèi)額度后，才組織教師申報(bào)、參評(píng)。立項(xiàng)過程花費(fèi)時(shí)間較多，二次分配往往在下半年，有的立項(xiàng)建設(shè)周期超過一年，導(dǎo)致這部分經(jīng)費(fèi)當(dāng)年基本不能形成支出，什么時(shí)間支出無法控制。針對(duì)這一問題，建議部門先立項(xiàng)、不匹配經(jīng)費(fèi)，待預(yù)算批準(zhǔn)后，再按年度匹配經(jīng)費(fèi)，力爭經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度保持一致。

四、結(jié)語

高校校內(nèi)預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的重頭戲，預(yù)算管理水平的高低直接關(guān)系著高校各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，直接影響到高校辦學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。上級(jí)部門沒有對(duì)高校校內(nèi)預(yù)算規(guī)范編制標(biāo)準(zhǔn)，各高校校內(nèi)預(yù)算管理辦法的制定與執(zhí)行決定了學(xué)校預(yù)算管理的水平。通過交流學(xué)習(xí)看出，雖然同類省屬高校，由于部門設(shè)置、管理的分工、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的口徑不一致，使得各學(xué)校的橫向比較有些困難，但是，校內(nèi)預(yù)算編制的方法、管理的思路上值得學(xué)習(xí)。

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