補齊基本公共服務領域的供給側短板

胡晉宜

（南京大學商學院　江蘇　南京；南京特殊教育師范學院　江蘇　南京）

供給側改革主要包括以下幾個方面的內涵：其一，邊投資邊優化投資及產業結構，在經濟可持續增長的基礎上，進一步提高人民生活水平，用增量改革促存量調整；其二，實施有效宏觀調控，優化產權結構，進一步激活民間資本；其三，是指促進資源的整合，實現資源優化配置與優化；其四，提升產品質量、優化產業結構、優化產品結構；其五，實現消費品升級，優化消費的結構，不斷提高人民生活質量，實現創新、協調、綠色、開放、共享的發展；其六、改進分配結構和方式，實現公平分配，使消費成為生產力。

當前供給側改革重點任務是 去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板 。補短板要求社會政策來托底，切實守住民生底線，為供給側結構性改革提供更和諧穩定的社會環境。補短板要補齊公共服務短板，增加公共產品和服務供給，建立健全更加公平更可持續的社會保障機制。

一、建立基本公共服務體系

基本公共服務是指政府在以一定的社會共識為基礎，根據當前經濟社會發展水平和發展階段而提供的用來保障全體公民基本生存和發展需要的公共服務。其主要有三項基本內容：一是保障公民的基本生存需要：政府及社會需要為每個人都提供基本的就業、養老和生活的保障等來滿足此項需要；二是滿足保障公民醫療健康的需要：政府及社會需要為每個人提供基本的醫療健康保障；三是滿足人類基本能力和基本尊嚴的需要：政府及社會需要為每個人都提供基本的文化和教育的服務來滿足此項需要。這三層需要步步遞進，缺一不可。政府有義務為公民提供基本公共服務，公民有權利享有政府的基本公共服務。隨著經濟的飛速發展和人民生活的水平的進一步提高，一個社會基本公共服務的范圍會越來越大，服務的水平也相應需要越來越高。

公共服務均等化 原則的首次提出是在中共十六屆五中全會上。2006年的十六屆六中全會則提出，到2020年以前，完善基本公共服務體系并且提高政府管理、服務水平。2011年3月，全國人大批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》里首次提出 建立健全基本公共服務體系 ，明確了基本公共服務體系的范圍和重點。2012年國務院印發了《國家基本公共服務體系 十二五 規劃》，該文件界定了基本公共服務的概念和范圍，明確了公共服務體系建設的指導思想、基本要求和主要目標，界定了國家基本公共服務的基本標準，是我國第一部國家基本公共服務領域總體性規劃。

自 十二五 以來，普遍覆蓋的國家基本公共服務的制度體系已在我國初步建立，完善了各類基本公共服務設施，落實了基本公共服務和國家標準，優化了保障能力和服務水平，進一步提升了群眾滿意度。截至2016年底，國民受教育的機會明顯增加，九年義務教育鞏固率超過九成，高中入學率超過九成。截至2016年底，全國就業77603萬人，城鎮登記失業率為百分之四。城市和農村社會保障體系進一步完善，城鄉居民養老保險制度一體化初步實現，保障水平穩定提高。到2016年底共有醫療衛生機構993000個，衛生技術人員844萬人，醫療衛生機構床位747萬張，全民醫療保險制度加快建立，人民健康水平達到高收入國家水平，平均壽命76.34歲。現代公共文化服務體系建設積極推進，加強農村公共文化服務、健身活動蓬勃開展，廣播節目綜合人口覆蓋率和電視人口覆蓋率高達百分之九十八。

二、基本公共服務體系有待完善

十二五 以來，中國的基本公共服務體系建設快速發展，增加了人們的社會生活滿意度。與此同時，我國基本公共服務仍然存在規模不足、質量不高，尤其是城鄉之間公共服務資源配置不均衡，一些服務覆蓋有盲點，弱勢群體和流動人口沒有得到有效的關注；體制機制不健全、政策滯后斷裂、社會力量參與不足，公共服務動機不足等。

1.公共服務區域支出不均等、城鄉支出不均等、人均差異大

依據目前的稅收返還方式，向國家財政上交的稅收越多的省份，其省級財政所能獲得的稅收獎勵數額實際上也越多，兩者之間正向相關。目前我國來自中央財政的轉移支付形式包括有一般轉移、稅收返還、專項補助、財力轉移等科目。也就是說經濟增速越快、總盤子越大的地區稅收返還額也就越多、自然而然其公共服務能力也就越強，導致不同地域間公共服務標準的差距繼續擴大而不是縮小。

因為我國公共財政調整改革目前仍在開始階段，地區與地區之間發展不平衡，所以公共資源的均衡配置受到體制方面的制約，在區域間公共服務也無法做到均等。目前政府所提供的公共服務和公共產品基本上以滿足城鎮居民生活需要為主，沒有條件讓生活在農村的居民得到同等的服務，導致農村居民根本不可能在同一標準上獲得政府提供的公共產品和公共服務。我國目前廣泛存在這種公共服務地區差距和城鄉差異問題。

2.公共服務在基層的滿意度不高，政府在提供過程中效率低下

基層地方政府使用國家資金不夠公開，沒有節制，資金使用效率不高，不公平和公權私用現象隨處可見。這造成原本就不寬裕的財政支出更加難以有效地用在群眾身上。 三公 消費數額較高，表明中國行政費中明顯不合理的開支，國家財政的行政成本過高，加重了社會負擔，在一般公務方面的支出過大，全部資金來源于財政的公益一類事業單位，很多缺乏活力，浪費大量公共資源，卻不能提供讓人民滿意的公共服務。政府在執行公共服務的過程中存在的腐敗現象浪費了公共資源，加大了人民的負擔，并且導致公共服務價格的不斷增加、質量卻不斷下降的現象，嚴重影響國家政府的在群眾中的信譽，影響公眾安全、造成健康隱患、甚至群體事件。

3.對特殊困難群體的公共服務還很薄弱

國家基本公共服務體系規劃雖對殘疾人群體給予了特殊關懷，做出了專門安排，但殘疾人就業仍然十分困難，殘疾人兜底保障還有明顯缺口，殘疾預防體系尚未建立，困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度還未完全落實，殘疾人康復托養服務體系還沒建立，為殘疾人服務的專業人員待遇低、總數少、不穩定。殘疾人群體成為全面建成小康社會的最大短板，必須高度重視。

4.政府管理 越位　錯位　缺位 現象依然存在

政府職能的 越位 ，是指政府超越自身職能的對公司、協會、社會團體進行干預。長期以來，政府熱衷經濟單方面的增長，將社會的發展問題放在其次的位置，超越自身職能的以市場主體身份辦項目、企業、大肆圈地賣地，招商和投資，為求經濟增長速度介入微觀經濟活動中。

政府職能的 缺位 ，是指政府沒有履行應盡的社會責任，在維護市場秩序、管理社會現象和提供公共服務方面沒有承擔起應盡的義務，使得經濟問題和社會問題不能做到統一協調，使得人民的深層次矛盾越來越多。

政府職能的 錯位 ，是指本來政府管理上存在的中間地帶或分解不清地帶，屬于某一政府機關管理的事情卻被另一政府機關所管理，財權與事權不統一等。這些政府的行為都導致了其對經濟的干預強，而對社會公共事務管理弱的現象。

5.財政總支出中基本公共服務支出的占比偏低

由于我國長期以來重經濟增長、唯GDP論英雄 ，對社會事業研究不足，投入不夠，政府過多地介入了微觀經濟領域，錯誤認為經濟增長就是社會發展，角色長期定位不準，而對建設基本公共服務體系這項政府基本的職能的重視不夠，并且長期忽視其重要性。國際上目前衡量各國政府的社會保障財政責任的標準是社會保障支出占財政支出的比重，而我們政府在分配公共資源時把一些難辦的公共服務和公共產品交給了市場和社會，外包給了企業，而這些公共服務和公共產品本來應該由政府供給，部分地方政府仍唯經濟論，重管理、輕服務，一味追求經濟發展，在資源分配和社會管理中的 越位錯位 和 缺位 直接導致了基本公共服務在供給端的不足。

我國社會保障 十二五 規劃要求各級財政將社保支出占財政支出的比重提高到 25%左右。例如 2017年江蘇省級一般公共預算安排支出1195億元，安排社會保障和就業支出124.95億元，僅占10.4%，遠低于發達國家30%至50%的比例。也就是說，我國財政對社保的投入不僅遠低于發達國家，也與 十二五 規劃目標有很大距離。目前我國公共產品的供給速度遠遠不能適應全體公民的公共需求。我國相對于其他的同等收入國家，在教育、住房、衛生、社會養老和社會救助等五個基本方面的財政支出遠遠落后。

三、著力增加基本公共服務供給

1.公辦的基本公共服務機構需要起到托底功能，民辦的公共服務機構則主要解決多樣化的需求

隨著經濟的不斷發展，人民的需求要求越來越多、越來越高。馬斯洛需求層次理論把人類的需求從低層次到高層次分為五種，分別是：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。現在生活更好了，但由于優質的醫療資源供不應求，看醫難、看病貴的問題仍然存在，醫患矛盾仍很突出；優質的教育資源供不應求，入托難、擇校難的問題還未解決，學區房價居高不下。

優質的公共資源有限，資源非常稀缺。那怎么辦？那就是增加現有優質教育、醫療資源的輻射作用。例如利用網絡進行大病會診，進行遠程醫療指導，使患者在縣級醫院就能享受到省級醫院的治療。這種模式已經有成功案例了，可以逐步推廣開，看看是不是能提高有效供給。教育也有了遠程教育，很多高校也都有。如果遠程教育能夠發揮更大的效能，可以緩解優質教育資源短缺的狀況。要支持社會力量舉辦公共服務機構，要在土地、稅收等方面出臺扶持政策，幫助機構更好更快發展。社會辦養老機構發展很快，在全國形成一定規模。社會辦醫院、社會辦學校也有很多成功案例，為公共服務做出很大貢獻。社會辦殘疾人服務機構還剛剛起步，有很大發展空間，需要政策引導支持。

2.推進政事分開、政企分開、政社分開，同時加強對公共服務機構的管理與服務

全面深化改革特別是供給側結構性改革的重要內容就是簡政放權、放管結合、優化服務，這也是轉變政府職能的重點和全面深化改革的看點。政府將對社會事務的微觀管理權力要移交出去，政府要找準位置，定好責任，從公共事業的微觀活動中，把自己解放出來，集中力量辦好政府該辦的事。政府部門要將暫時不宜由社會承擔的事務，列出清單自己管，清單之外的則對社會力量全面放開。

現代政府在公共服務領域要集中做好五方面工作：一是制定出臺公共服務事業的相關政策和法律法規；二是負責提供公共服務產品，并在必要時對其項目和內容進行動態調整；三是要必須承擔起那些不適合由社會力量生產的或暫時不宜由社會力量生產的服務產品的生產責任；四是要適當扶持由社會力量生產的公共產品及其他具有公益性的社會服務和產品；五是對依法監管由社會力量參與公共服務事業的行為。

3.加快建立健全基本公共服務體系

近些年來，黨和政府對社會事業發展高度重視，公共服務水平不斷提升。但社會事業滯后于經濟發展依然是我國社會文明發展中的弱勢項。不少難點和焦點問題都存在于諸如教育、醫療、就業、住房、社會保障等與廣大公民切身利益密切相關的領域，基本公共服務的提供水平與人民群眾對過上更好生活的新期待有較大差距，其公平性仍然不夠。因此，要進一步推進體制機制和制度創新，加大社會體制改革力度，任重而道遠。如全面推進教育體制的改革，達到 因材施教 的目標；推進收入分配制度改革，做到 勞有所得 ；推進養老保障制度改革，實現 老有所養 。推進住房體制改革，推進房屋租賃市場的發展，使人民實現 住有所居 。加快殘疾人事業發展，讓全國8000多萬殘疾人與全國人民一道共奔小康社會。推進基本醫療衛生體制改革，實現 病有所醫 。

4.推進基本公共服務均等化，維護社會公平正義

基本公共服務均等化是指政府為社會成員提供基本的、能夠體現公平正義原則的、大致均等的并且與經濟社會發展水平相適應的公共產品和公共服務。實現基本公共服務均等化是保證社會公平健康發展的最基本條件。然而我國因為幅員遼闊、人口眾多，目前的現實狀況是存在地區和城鄉發展不平衡。所以推行基本公共服務均等化的工作任重而道遠。這需要政府始終貫徹保證基本服務能力、全面覆蓋公共服務范圍、保持可持續發展三個基本原則，盡最大的努力做好工作。

十三五 期間推進城鄉基本公共服務均等化工作的重點主要有以下兩點：一是確定最低保障的生存服務（即底線服務），二是完善基本發展服務（即保障公民的基本發展需求）。要著力加大市級和縣級政府的公共服務職能。要加強基層公共服務機構的建設，使其形成能夠提供基本公共服務的平臺和網絡。政府要進一步明確市級、縣級政府的職責所在，以公共服務均等化為長遠的工作目標，努力形成健全的評估體系，不單純將GDP看作政府的業績指標，而是對政府公共服務進行科學合理的評價，增強政府上下的責任意識，形成合理有效的分工和問責機制。

基本公共服務領域供給側短板的補齊是一個復雜的龐大工程，只有在全社會共同努力、合力推進的前提下才能完成。政府按照 放管服 原則，利用市場的作用和社會機制進一步完善資源的配置，為市場和社會的每一個主體提供更好的服務，營造出平等競爭的環境，構建出社會化、多元化的公共服務供給體系，構建政府購買、市場和社會提供的公共服務產品供給機制，為貫徹保證基本服務能力、全面覆蓋公共服務范圍、保持可持續發展以及為中國經濟實現中高速增長創造出結構性的新的動力。