行政審批流程再造的價值之維與發展展望

任　兵

(四川大學公共管理學院　四川　成都)

一、問題的提出

20世紀80年代末,美國著名的管理學家邁克爾哈默提出業務流程再造的理念，在經濟全球化和資本主義經濟快速發展的大背景下，業務流程再造理論在企業的管理實踐中取得了巨大的成功，其思想精髓被逐步引入到公共管理領域中，進而提出政府流程再造 的理念，并迅速成為公共管理領域的研究熱點之一。

西方國家的政府流程再造，是順應歷史潮流，為應對20世紀中后期經濟全球化背景下對政府國際競爭力提升的需要，客觀上需要進一步提升政府服務水平。同樣，我國改革開放三十多年以來，社會主義市場經濟體制改革取得了巨大成就，但在市場經濟快速發展的背后卻面臨著與政府管理體制相脫節的困境，政府公共服務的供給已難以適應公共需求快速增長的需要，政府公共服務存在著供給不足、管理無序、效率低下、責任性弱、回應性差等一系列問題。在我國的探索實踐中，主要通過行政審批制度改革推進政府的變革，因此行政審批流程再造成了政府流程再造的重要組成部分。

二、行政審批流程再造的價值之維

流程再造是行政審批制度改革的主要形式。從實際來看，我國行政審批制度改革面臨著諸如理論基礎缺乏、傳統思想觀念束縛、自身利益誘導、監督制約體系不健全等一系列問題，因此行政審批流程再造工作的有序推進也必將是一個長期復雜的過程。在實踐探索中，必須要堅持公共需求為本、法治為綱、公平正義為基、政務服務品質為重的價值理念，對于行政審批流程再造做到理念先行、有序推進。

1.公共需求為本

行政審批流程再造與傳統行政組織改革的指導思想存在很大差異。傳統的行政組織改革更多是從政府自身角度出發，而行政審批流程再造，則遵循公共需求為本的理念，具體來說，就是著重處理好政府與市場需求、政府與社會需求、政府與公眾需求三者之間的關系，這也是行政審批制度改革的題中之意。前者的改革思路是最大限度地方便政府著手，而后者的改革思路則更多從公共需求著手。

首先是政府與市場需求的關系。在新制度經濟學當中，提出了產權理論與交易費用理論，認為政府具有兩個方面的目標：一是界定產權，以形成良好的競爭與合作的基本規則，使政府的收益最大化；二是降低交易費用，以實現社會產出的最大化，進而增加國家稅收。一般而言，放松規制主要是針對市場和企業的，特別是減少對微觀經濟活動的直接干預，為此需要大幅取消相關的審批事項，簡化行政審批程序。因此，在行政審批流程再造中，應進一步理清政府與市場的關系，適當放松對市場的規制。通過優化辦事流程、簡化辦事程序、提高辦事效率等途徑，節約企業辦事成本、縮短企業辦事周期，更好地滿足企業的實際需求，充分發揮市場活力，推動市場經濟的快速發展。

其次是政府與社會需求的關系。除了放松對市場的規制以外，在政府與社會的關系上也要放松規制。主要從兩個方面入手，一是減少對社會生活的管理，按照 權責一致 的原則，充分發揮社會的自我調節機制，促進社會自治、實現自我管理；二是加強對社會組織的培育與引導，健全社會機制，提升公民意識。

最后是政府與公眾需求的關系。在行政審批流程再造過程中，所有的流程配置應該以最大限度的方便公民而設計，優化辦事程序。同時，設計的標準應該隨著社會公眾需求的變化而適時變化。

2.法治為綱

法是人類的偉大發明，其本質是社會人所形成的一種契約關系，為人類的生存與發展提供了一種共同遵循的穩定秩序。黨的十八屆四中全會明確提出 依法治國 的要求，因此在行政審批流程再造的過程中，也應注重其合法性基礎，強調以法律作為處理問題的出發點，以是否合法作為基本判斷。在實際政府職能履行過程中，應當根據憲法、法律、法規以及法律精神來從事行政管理活動，也即所謂的 依法行政 。推進法治政府建設，也是現代民主政府的基本要求。

在行政審批流程再造過程中，堅持 法治為綱 的理念，能夠樹立起社會的法治權威，有效規范公民的行為，管理社會事物，維持正常的社會生活秩序。所謂的 法治政府 不僅要從公民入手，用法治規范公民的行為，更要從政府入手，在法治思維的指導下推進行政審批改革。

3.公平正義為基

新公共行政的代表人物H.喬治弗雷德里克森認為社會公平是公共行政的核心價值。所謂的社會公平正義，在公共行政領域，主要體現為政府公共服務的公平正義，要充分保障公民在政治、經濟、社會、文化等方面的權利和利益，更加注重對公共需求的回應和滿足。

在進行具體行政審批行為的過程中，行政審批部門應以申請人基本權利的尊重和保障為基礎，公平地對待每一位申請人提出的許可申請，公平地實施審批行為，確保許可結果符合公正要求，促進社會環境和社會成員的真實平等。

4.政務服務品質為重

從我國實踐來看，行政審批主要以實體的政務服務中心與虛擬的網上政務平臺相結合的形式進行。在服務型政府建設的指導下，提升行政審批的政務服務品質顯得尤為重要，是檢驗行政審批流程再造成效的重要標準。在行政審批流程再造過程中，要以政務服務的視角重新構建行政審批的制度模式和辦理方式，進而提供科學合理、程序優化、辦事高效、回應及時、人民滿意的政務服務。

政務服務的品質提升依托實體政務服務中心和虛擬政務服務平臺的有機結合，構建系統全面、協調有序的政務服務體系。力爭實現審批業務、審批數據、后續監管等政務服務的集成重構，實現行政審批全要素、全過程的一體化運作和無縫隙的政務服務。

三、深入推進行政審批流程再造的發展展望

1.文化理念的有效嵌入　行政審批流程再造的文化基礎

歷經多年的發展，我國 服務型政府 的構建取得了較大發展。從行政理念來看，官本位 向 民本位深刻轉變。在政府職能履行中，更加強調政府公共服務，更加強調公共需求的滿足。

在國家全面深化改革的大背景下，我國的行政管理體制改革已逐步進入深水區，更應該強化 服務型政府 理念的嵌入，以期形成良好的行政審批流程再造的文化氛圍。政府服務于市場、社會與公眾的發展，應建立在一種平等溝通的基礎上，實現彼此間的互動與協調。

2.制度創新與制度落實的有效推進　行政審批流程再造的制度保障

加強行政審批制度創新探索，即為制度設計的宏觀層面；強化行政審批的制度落實，即為制度執行的微觀層面。任何一項政府制度設計，最終都是要應用于具體實踐，去解決實際問題，滿足公眾之所需。自行政審批產生伊始，對于行政審批改革的探索和實踐就從未停歇，經過時間的檢驗，全國范圍內形成了一定數量的改革范本，這為行政審批流程再造提供了重要的保障。

3.縱橫雙向權力的高效整合　行政審批流程再造的組織保障

行政審批流程再造，其中很重要的部分是對審批部門權力的分配與整合，其事關政府職能的轉變，因此會引起職能部門內部、部門之間組織關系的變化。國家推行的大部制改革就是整合部門職能、實現行政資源優化配置的重要舉措。在行政審批流程再造過程中，必然會牽扯到各組織機構之間及其內部人員之間的利益，需要進一步打破部門內部及部門之間的利益雷區，打造服務型政府。

4.信息化技術的廣泛應用　行政審批流程再造的技術保障

2015年，國家發改委在投資項目核準制度改革中探索建立了網上并聯審批制度，并逐步實現了中央層面的橫向聯通和全國范圍內的縱向貫通，運用計算機和信息化技術，實現行政審批的信息共享、審批過程的部門并聯、審批監管的縱橫協同。在今后行政審批流程再造過程中，所有的審批事項和審批行為都能利用計算機和信息化技術展開，進一步推動審批部門內部和跨部門之間的系統對接、數據轉換、信息同貯，能夠實現基于整體流程的行政審批數據的共建共享共用，同時可以將行政審批進程實時告知申請人，提升政務服務質量，提高行政審批效率。

就我國行政審批流程再造的實際來看，還存在著諸如程序設置繁雜、審批監管不到位、內外程序重疊交叉等一系列問題。在行政審批流程再造的具體實施過程中，必須堅持理念為指導，其余配套措施為保障，推進行政審批流程的持續調整與改進。

總之，作為政府流程再造重要組成部分的行政審批流程再造，必將在相當長的一段時期內擔負著我國向服務型政府轉型的重任。嚴格來說，行政審批流程再造不僅為審批部門的業務流程重組，也不僅是新興技術與各種現代管理手段的簡單運用，更要站在一種政府和社會協同共治的戰略高度去思考。秉承公共需求為本、法治為綱、公平正義為基、政務服務品質為重的價值理念，從文化重塑、制度保障、組織保障、技術保障四個方面入手，積極推進政府職能轉變，提升行政效能，改善政務服務品質，構建以人為本的服務型政府，最終實現政府與市場、社會、民眾有效互動的良性共治格局，真正實現國家的政通人和。

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