論高校大額資金使用問題研究

施　偉

（南通大學　江蘇　南通）

一、大額資金使用內部控制的制度要求及必要性

《行政事業單位內部控制規范（試行）》規定 本規范所稱內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控單位內部控制的目標主要包括：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果 。

從《控制規范》及相關政策的要求來看，對于 三重一大 問題要以內控要求來體現。《中共中央關于加強黨的建設幾個重要問題的決定》明確指出：堅持和完善集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要由中央或地方黨委集體決定。重大問題的決定，要充分醞釀、協商和討論，并按照少數服從多數的原則表決。 1996年十五屆中央紀委六次全會第一次明確了 三重一大 制度的內涵，要求 凡屬重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額資金的使用，必須要經集體討論做出決定 ，這標志著 三重一大 制度的正式確立。以后的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》和《建立健全懲治和預防腐敗體系工作規劃》等文件都把三重一大 制度作為一項基本的反腐倡廉制度的提出。在 三重一大 中的大額資金使用問題一直都是被關注的問題，但是相關研究比較少。在已經研究文獻當中主要集中的是有關權限劃分的內部控制問題研究，對于其他方面的研究較少，而在當前隨著高校資金規模愈發變大，資金流動愈加復雜，資金使用成本愈加高漲，對于研究高校大額資金使用具有現實意義。

二、當前高校大額資金使用內控管理困境

1.全面性與重要性之間的矛盾

內部控制應當貫穿決策、執行和監督的全過程，覆蓋企業及單位的各種業務和事項，實現全過程、全員性控制，不存在空白點。由于成本效益的考慮，重要性原則就要求內部控制應當在兼顧全面的基礎上，關注重要業務事項和高風險領域，采取更為嚴格的控制措施，確保不存在重大缺陷。對于什么性質、多少金額的資金稱之為 重大 ，需要進行職業判斷，需要結合具體情況進行劃分。這里面就是需要掌握一個度的問題，對于 重大 的范圍劃分過大、內容過細、金額過低，實際上就加大管理成本，降低運行效率。另外在實務工作中，出現為了簡化手續或者其他目的，對資金使用采取了 化整為零 的手段，以逃避 重大資金 特殊管理程序。

2.合法性與績效性之間的矛盾

對于大額資金使用的問題當前注重的是合法性問題，在制度設計和運行的過程當中就是要注重合法性，但是忽略了重要的問題績效。對于大額資金的使用，在內控管理過程當中，最為注重的是關于合法性的考量，無論是在制度設計、運行管理、結果考核都是圍繞著合法性而展開。在實體內容和程序控制上也是注重合法。

關注合法性無可厚非，但是現在的內控制度設計不僅僅在于合法性、安全性，更是在于績效性的考核。即使作為內審部門，不僅僅在于審查資金使用過程的合法性，新的制度設計要求還在于審查使用的效益問題。因而在當前簡單考察合法性問題，而不顧及績效性問題也是片面的。

3.集體決策與個人影響之間的矛盾

根據制度要求對于重大資金使用實行聯簽或者集體決定制度，雖然實行了內部牽制和集體決策方式，但是實際上由于個人在決策中所起到的作用，實際上由于個人權威的存在，對于內部牽制和集體決策究竟能起到控制作用是值得考量的。

三、大額資金使用中問題分析

1.重要性劃分及控制

重要性需要職業判斷，需要結合組織各自的情況進行判斷。同樣的事宜、金額對于不同的組織影響是不一樣的，因此要實事求是進行分類、確定金額。因此對于某些問題要結合各自組織的風險承受能力來進行判斷。

2.以績效為導向的資金使用

對于大額資金使用關注于合法性問題是正確的，但是僅僅關注于合法性就是片面的，還得關注績效問題。對于資金成本問題，企業在過去考慮得比較多，是因為企業追求的是經濟利益，在組織目的上就是要充分考慮資金成本問題的。對于經濟利益的考量問題，對于高校是有誤解的。高校是非營利性組織，但是必須盈利。高校不以經濟利益為最終的追求目標，但是為了實現自己的組織目標，必須實現收大于支的盈利，才能很好運轉下去。而高校在當前以及過分的重視合法性問題，而忽視了績效問題，也就是是否考慮資金成本的問題。內審部門以及外審部門在對于合法性問題過于關注并不為過，但是從當前審計的要求來看，不關注績效問題并不是違規行為，但是從內控制度存在的價值而言，關注大額資金使用的績效問題是必然的。

3.集體決策中的個人影響

從內部牽制以及個人理性局限性的角度而言，集體決策是有其合理性和有效性的。但是在當前的體制和文化下，如何排除干擾，真正發揮集體決策的有用性以及發揮內部牽制的作用，對于組織而言才是真正重要的部分。對于前面重要性劃分以及績效為導向的問題，最終都要落實到集體決策問題上。

在對于個人和集體之間的關系而言，個人利益服從集體利益在實踐當中不缺乏相應的典型例子，但是通常而言，集體利益為什么沒有真正實現，集體決策沒有能夠真正發揮作用，究其根本是在于個體的平等性沒有能夠體現。

在內控制度設置中，雖然有層次劃分、科層區別、崗位不同、職位高低，但是常常被忽略的一點就是人與人之間的平等。在我國集體決策制度當中素來指出平等的問題，而在實踐當中卻忽視了這一點，最后都是按照職位高低順序來決定事項，實際上就已經違背了內部控制相互制衡的原則了。

因此，對于聯簽制度和集體決策制度就要實現 決策一致 和 少數服從多數 的不同原則。對于聯簽制度 決策一致 前提是充分強調崗位相互牽制以及相應責任后果承擔；對于集體決策制度，要按照重要程度實行 決策一致 或者 少數服從多數 ，以及贊成票的后果承擔以及激勵制度。

四、大額資金使用內控困境之應對路徑

1.決策目標

對于大額資金使用過程中，以什么樣的目標作為資金使用的最終目的是決定是否使用、怎樣使用的決定因素。對于高校而言，維持基本運行、積極追求發展是其最終目標，保證資金安全、確保使用合法性、力求運行績效是其基本目標。在決策目標的指引下，控制運行風險、不斷追求效益最大化才能真正實現。在具體內容、決策方式、過程以及考核考評等程序都是要圍繞著決策目標進行展開。在當前情況下，高校對大額資金的使用目標主要還是集中在保證基本運行、保證合法性，對于資金使用的績效問題常常不敢也不知如何重視，導致了資金使用成本較高的狀態。任何資金的使用不僅僅要考慮到合法性問題，更重要的是考慮績效問題。比如大額資金的運轉，比如大額銀行存款，就要獲取更高的收入，甚至要利用收付款的時間差來加大資金日常積累。

2.決策內容

對于大額資金使用的決策內容，首先按照重要性原則進行劃分，要結合各自組織原有的管理體系、模式以及對于風險的認知及承受能力，對大額資金首先進行種類的劃分，接著明確金額區間以及決定步驟。由于大額資金使用涉及范圍有所不同，因此對于重要性的認識需要根據不同種類以及原先內部控制情況進行具體區分。高校當前會涉及的大額資金有基本建設大額投資、融資項目、重大經濟合同簽訂、重大合作項目、重大學科建設、重大人身傷亡、責任事故、突發事件等等，因此對于資金在使用前已經經過慎重的調查研究、可行性分析的種類，可以提高金額限度，例如基建投資、重大合作項目等；對于預備金、預付款等涉及部門較多、業務比較容易出現舞弊行為的種類，需要嚴格控制，降低金額限度。

3.決策方式

決策方式是實現決策目標的技術基礎，科學的決策方式有利于目標的順利實現。對于大額資金使用必須貫徹民主集中制原則，充分聽取參會人員意見，還應當采取事前事中專家咨詢；決策之前，要通報給相關人員充分的信息，做好參會準備；決策之中充分發揮民主、暢所欲言、記錄在冊，如果存在爭議的，如果時間允許，重新調查研究再作決定。對于高校的可行性研究問題，應當由兩個不同的研究小組進行可行性研究和不可行性研究，并同時呈上討論，有利于科學決策。當前的可行性研究常常是把所有可能性寫在一份報告中，而且結論常常是可行，對于決策常常起到錯誤的推動作用。

4.決策過程

決策過程是實現決策目標有效實現的保障，民主的決策過程有利于目標的有效實現。決策過程包括調研階段，就是充分聽取群眾和專家的意見，采用調查研究法、頭腦風暴法等科學方法，進行科學論證；確定議題階段，就是在科學論證之后，有關職能部門根據法律法規、學校章程向校常委會、職代會等提出；商議階段，即在會議上，與會人員充分發表自己意見，并且逐項討論；復議階段，對需要再次討論的決策，重新提交動議進行決策。會議決定一旦做出，要按照分工進行落實。

5.考核考評及監督

當前對于決策目標、決策內容、方式、過程比較重視，對于大額資金使用的考核考評及監督重在合法性問題上，內部審計部門比較注重。由于高校與企業不同，由于其產品的外部性使得其績效問題比較難以考量，因此當前對于績效的考核考評是比較薄弱的部分。內審部門應當加強大額資金使用效益的監督考核。

五、結論

對于高校大額資金管理的問題在今后要從以下幾個方面去完善，才能達到相應的目標。

（1）建立健全集體決策規則。高校管理中最主要的問題就是權力的制衡問題，要以內控制度建設為契機，以績效管理為導向，不斷對高校內部管理制度進行變革，突出以制度管人、以流程管事的透明信息機制。充分發揮民主集中制，要明確相應角色的權利與義務，建立記錄制度，對于重大資金使用需要明確每一位參與者的意見并加以記錄，并在會后簽字確認。

（2）建立健全績效評估制度。大額資金使用不妥會產生較大資金成本，甚至會產生財務風險。因此對于大額資金的使用不僅僅要關注合法性問題，也要關注績效評價。由于規避風險的考慮，有的決策在合法性上沒有問題，卻產生了資金成本較高的問題，實際上這種決策也是有問題的。對于內審制度也需要進行改革，要充分對大額資金的使用效益進行監管。

（3）建立健全監督機制。由于是 三重一大 中的一部分，對于各個流程的監督要充分體現透明與信息公開，充分被紀委、教授委員會、教代會等組織進行監督。只有全員參與，才能真正健全監督機制。

（4）建立健全責任機制。沒有責任后果的制度實質上是沒有任何制約的制度。很多制度與流程流于形式的重要原因就是在于缺乏明確后果，因而要明確責任追究制度，防止以 集體決策 為借口逃避個人責任，還是要根據決策過程中所起到這作用來明確責任。明確責任的內容不僅僅是合法性問題，還有資金使用過程中的績效問題。

1.閻昕郁.論大額資金支付審批內部控制的完善.科技與創新，2016(19).

2.吳青.關于行政事業單位大額資金使用管理制度的探討.中國集體經濟，2016(25).