西安市法治化營商環境建設研究

許小嬋

黨的十八大提出“法治是治國理政的基本方式”。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“建設法治化營商環境”。十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提出要“加快建設法治經濟和法治社會，把經濟社會發展納入法治軌道”。2015年，《國務院關于推進國內貿易流通現代化建設法治化營商環境的意見》提出，“到2020年，基本形成規則健全、統一開放、競爭有序、監管有力、暢通高效的內貿流通體系和比較完善的法治化營商環境”。

一、營商環境與法治化營商環境

營商環境也就是商業經營的環境，指商業主體在經營過程中遇到的各種情況和因素的綜合，體現了一個國家或者地區的競爭實力，是該國家和地區開展對外交流、合作和競爭的重要依托。而法治化營商環境，則是指構建商業經營環境時善用法治思維，重視法治方式，核心是有關商業經營的法律法規健全、完備，且得到有效執行。營商環境是衡量一個國家或地區核心競爭力和潛在發展力的重要標志[1]。西安市要對標成都、武漢，實現追趕超越、努力建設國家中心城市，只有建立完善有效的法治化營商環境，才能有效吸引外資和高端要素資源，占領創新驅動的戰略制高點。

當前，“市場經濟本質上是法治經濟” 的理念已經深入人心。一般來講，商事主體選擇是否在某地投資時，首要考慮的就是當地的投資環境。在影響營商環境的諸要素中，法治環境無疑是重要的因素之一。良好的法治環境，是市場經濟和社會生活規則得以有效遵守的前提和基礎[2]。現代法治的核心是治權，在法治化營商環境下，政府要減少對微觀經濟活動的直接干預。法治化營商環境以法治為基石，以營商環境為載體，目的在于建立一個以保護產權、維護契約、公平競爭、有效監管、統一市場為基本導向的市場經濟法律制度。它要求政府要依法行政，商事主體要依法經營，商事活動參與者要尊法守法。某個國家或者地區，在市場經濟競爭中能否取勝的一個關鍵性因素，就是高端要素資源的流向與聚集。良好的法治化營商環境，對高端要素資源具有很強的吸引力。西安要在全省發展中發揮引領和輻射作用，除了在產業、技術等方面實現硬轉型，取得創新發展的新優勢外，還應實現以營商環境法治化為主要內容的軟轉型。

二、西安市建設法治化營商環境的現狀

近年來，西安市高度重視營商環境的法治化建設，圍繞“行政效能革命”，以營商環境優化的國家和地區為標桿，改革行政審批制度，推動政府職能轉變，優化商事經營環境，減輕營商主體負擔，降低就業創業門檻，為公平營商創造條件。

（一）簡政放權，調整和下放行政審批事項

一是權力清單瘦身。 西安市權力清單涉及的范圍主要是50多個市級部門4487項行政職權，13個區縣35000項行政職權，7個開發區8126項行政職權。2016年7月，公布了市級部門、區縣（開發區）兩級的行政權力清單。2017年8月，編制完成《市級部門政務服務項目目錄清單》。 西安市分7批取消、調整了行政事權393項，其中取消事項149項，下放事項210項，調整事項34項，精簡比例達65.8 %。二是責任清單強身。按照不增加內設機構和編制的總原則，做到“三集中三到位”。“三集中”即將各職能部門的審批事項向一個處室集中，各審批處室向政務服務中心集中，審批事項向網上辦理集中；“三到位”即政務服務事項進駐大廳到位，審批授權窗口到位、電子監察到位。根據國務院“雙隨機、一公開”（即隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開）的有關規定，西安市在2016年公布219項隨機抽查事項，市級8個部門建立了隨機抽查搖號系統。在蓮湖區、灞橋區和國際港務區成立行政審批局，相對集中行政許可權，由行政審批局統一行使行政許可權，實現“一枚印章管審批”。三是規范涉企收費。全市取消行政事業性收費項目6項，停止征收13項。取消政府性基金項目2項，擴大免征范圍1項，從2017年4月起降低房產測繪收費標準，住宅用房、商業樓、多功能樓等平均降幅15% 。

（二）營造規范有序的法治環境

一是梳理現行的法律規范。對違反經濟運行秩序、違規設置市場壁壘的法律法規進行清理。 二是強化對行政權力的約束。西安市對市級部門、區縣（開發區）等開展行政權力清理工作，建立行政權力清單制度，并實行動態調整，同時強化責任清單。開展行政效能革命，“最多跑一次”“事不過夜馬上辦”，主動接受企業和群眾監督。三是在全市營造良好的法律氛圍。采取多種形式，多渠道、全方位開展普法工作，倡導全體市民尊法、學法、守法、用法。完善領導干部學法、用法、守法制度，將領導干部依法行政情況作為年度考核的重要組成部分。著力打造一支“對黨忠誠、勇于擔當、干凈干事、充滿活力”的西安鐵軍隊伍，為營商環境建設提供堅強的干部隊伍保障。

（三）建設和諧穩定的社會環境

抓平安、保穩定、促和諧。一是發揮法律手段，解決涉企矛盾糾紛。2016年，西安市行政復議機關收到復議申請266件，受理221件，全部結案，大量涉及企業的糾紛，通過行政復議的渠道得以解決。2017年，為依法保護民營企業的合法權益提供強司法保障，充分發揮審判機關的職能作用，西安市中級人民法院出臺《西安市中級人民法院關于依法保護民營企業合法權益的意見》。二是綜合運用多種行政手段，對因行政行為存在瑕疵而發生的涉企糾紛妥善處理。三是嚴厲打擊各種違反市場交易的行為，建設平安西安，提高全體市民和商事主體的整體安全感。

（四）構建充滿活力的市場環境

一是推進商事制度改革。西安市自2016年9月1日起，全面推行新的工商登記制度模式，開通“工商企業通”“網上預約登記”等平臺，對商事主體實行多要素放寬， 放松對市場主體準入的管制。二是規范市場秩序，為市場的有序發展營造良好環境。三是強化商事主體的信用約束。建立 “西安企業信用信息公示系統”，對企業的信用信息進行公示。四是制定寬松的人才政策。市場的發展離不開人才，特別是作為“硬科技之都”的西安。2017年，西安市人民政府發布《西安市深化人才發展體制機制改革，打造“一帶一路”人才高地若干政策措施》，提出23條人才新政策，投入38億元，重點引進5類人才，為經濟社會的發展提供人才保障。

三、西安市建設法治化營商環境存在的問題

近年來，西安市按照中央和陜西省深化簡政放權、放管結合、優化服務的改革精神，在營商環境法治化建設方面采取了很多措施，取得了明顯效果，但我們也要看到面臨的問題和困難。

（一）認識不足

從 2003年起，世界銀行已相繼發布了13份《營商環境報告》，主要對各個國家和地區涉及營商環境的相關經濟指標進行衡量和比較。2012 年6月初，廣東省就已經進行“建設法治化國際化營商環境” 相關課題的調研。2015年1 月，李克強總理在世界經濟論壇達沃斯年會的致辭中，也提到要打造法治化的營商環境。至此，法治化營商環境建設的命題從地方政府的關注上升到中央政府要求的層面。隨后，各個地方政府也開始關注營商環境的建設，有些地方政府如遼寧甚至提出2017年為優化營商環境建設年。在這樣一種大環境下，西安市也在全面優化提升營商環境，但對法治的基石作用關注不夠，極少提及“建設法治化營商環境”，這樣就使得提升中缺乏明確的指導綱領。

（二）營商制度建設不健全

一是立法上還沒有完全建立起以人為本、立法為商的理念。商事立法中雖有商事主體的參與，但參與渠道有限、信息不對稱、參與度不夠等因素使得商事主體的意見不能充分表達，訴求得不到充分彰顯。二是由于前期缺乏充分的調研，立法與當地經濟發展某種程度上的脫節，不能起到引領經濟發展和改革創新的需要，甚至在某些領域的商事立法仍然處于空白狀態。有些需要在國家層面進行頂層設計，有些是由國務院、陜西省陸續將一些行政審批事項下放或取消，但西安市立法層面中沒有及時做出調整。三是有些商事法規規定過于原則化，缺乏操作性，和預期的效果差距甚大。

（三）市場秩序不夠規范

一是企業負擔仍然過重。雖然西安市落實了一系列稅收優惠政策，減少和清理了一些針對商事主體的收費項目，但總體來看，繁多的收費項目使得企業的負擔仍然較重。二是社會信用體系建設不夠完善。營商主體信用信息的采集、保存、披露、評價及信用信息共享等方面缺乏制度約束。騙取貸款、非法融資、不正當競爭等行為依然存在，由于有關信息不能及時披露與共享，會繼續損害其他市場參與者的利益。三是行政執法水平有待提升。部分執法人員素質偏低，缺乏基本的法律素養，對所從事職業有關的法律規范知之不全、知之甚少，重實體輕程序，重罰輕糾或只罰不糾。

（四）政務服務水平有待提高

一是行政審批服務效能不高。一些審批事項時間冗長，程序繁瑣，低下的行政效率會使企業喪失發展良機，不利于企業發展。二是政府與市場關系界限不清。在行業準入、土地使用、項目審核等方面，政府不當干預市場的現象仍然存在。三是政務服務缺乏有效監督。政府績效管理、對損害商事主體利益行為的處罰、政府及其工作人員接受群眾監督等方面的機制仍不健全。

（五）社會活力未有效釋放

一是社會組織的作用沒有充分發揮。按照 “功能對接，能力互補”的要求，社會組織在參與政府重大決策和社會治理方面缺乏豐富而固定的渠道。一些社會組織的職能比較單一，導致其不能有效承接政府職能的轉移；在有關行業發展規劃、行業發展政策、行業執行標準制定、行業爭端的解決等方面也缺乏社會組織的有效參與。二是社會組織參與社會治理不夠。除規范性文件制定、城市規劃、價格決策、環境評價等對社會主體參與有原則性要求的領域外，社會組織在其他領域的參與度不高，而且形式化嚴重，導致制定出的政策與企業需求差距過大。三是西安作為“硬科技之都”，科技優勢沒有充分發揮出來，科技轉化能力、創新驅動能力都有可提升的空間。

四、西安市建設法治化營商環境的對策

完善法治化營商環境，需要先進的治理理念、科學的制度設計，也需要自覺的社會實踐。

（一）思想認識高度重視

在中國的施政慣例中，執政者思想的極大解放與高度重視是施政綱領得以實施的重要條件，也是影響法治化營商環境建設至關重要的因素。因此，西安市在建設法治化營商環境過程中，一定要將契約精神、公平競爭、開放包容等現代市場經濟觀念貫徹到位，并使之深入人心。所以，在制定西安市全面優化提升營商環境實施方案的同時，建議制定《西安市建設法治化營商環境實施綱要》，突出法治在營商環境建設中的基石作用，并將其作為戰略支撐，在實現“追趕超越”中占得先機。

（二）制度建設繼續完善

完善的營商制度體系不僅能夠促進商事主體守法經營，也能夠保障市場本身的健康運行。就西安市當前的營商環境立法來看，還缺乏整體性的制度設計，營商環境立法滯后、質量不高的問題依然存在。針對這種狀況，建議充分發揮西安市人大及其常務委員會的立法主導權，按照《國務院關于推進國內貿易流通現代化建設法治化營商環境的意見》，構建西安市營商環境法治化的制度框架。一是重修《西安市開發區條例》。目前，包括“五區一港兩基地”在內的開發區已成為西安經濟發展的新增長極，近年來，西安市許多新興的高科技產業和大量的外商投資也聚集在這里?，F有的《西安市開發區條例》制定于2003年，經過十余年的發展變化，這一法規的滯后性日益凸顯，在管理體制、管理權限、法律地位等方面還存在不統一不明確等問題，要加快修改完善。將“五區一港兩基地”納入調整范圍；明確開發區的法律地位、統一管理體制和運行機制、明確管理權限等，更好地發揮“五區一港兩基地”在西安經濟社會發展中的標兵作用。二是制定《西安市知識產權保護條例》。西安市高校和科研院所相對集中，是“硬科技”的發源地，對知識產權創造、運用、保護、成果轉化和管理應當成為西安市鼓勵自主創新、實施創新驅動戰略的重要動力之一。在知識產權立法方面，西安市已經制定了《西安市國內專利資助申報與審核實施細則（試行）》《西安市關于依法保障和促進科技創新的實施意見》等三十余部保護知識產權的法律法規。雖然都是保護知識產權，但結構較分散。應抓緊制定對知識產權創造與轉化、保護與管理、促進與激勵、侵權與追究等各個方面加以規定的綜合性地方法規。三是健全商事糾紛非訴訟解決機制。商事主體之交易贏在商機，在現代信息社會，商機轉瞬即逝。為了保護商事主體的合法利益，降低商事主體的維權成本，拓寬商事糾紛解決渠道，提高商事糾紛的解決效率必不可少。除訴訟方式外，鼓勵和支持商事主體通過仲裁、調解、行政復議等非訴訟方式解決糾紛，發揮商事組織、行業協會、商會等社會組織的職能。

（三）政務服務更加優化

市場愈發達有序，商事活動就愈頻繁；商事活動愈頻繁，愈要求良好的市場秩序。而良好的法治秩序是市場有序運作的基礎。一是簡化企業開辦和注銷程序。 深化商事制度改革，積極推進 “多證合一、一照一碼”改革，工商登記前置改后置，審批事項目錄實行動態調整和管理。放寬商事主體的登記條件，登記實現全程電子化管理。全面履行“雙告知”職責，著力解決“入市容易退市難”問題，完善商事主體退出機制。二是規范涉企收費管理。加強涉企收費清單管理，嚴格依照法律法規規定的項目和上下限收費，做到清單之外沒有任何收費項目，且原則上按照下限標準收費。供電、供水、供氣、供熱等部門不得向營商主體收取法律規定以外的任何費用，同時強化舉報、查處和問責機制。三是提高生產要素保障能力。對一些重點項目，可以嘗試實行政府“點供”政策，如用地、用水、供氣、供電等保障要素，對重點、重大項目周邊配套的基礎設施、生活設施等由政府統一調控，統籌解決。對影響企業生產要素正常流動、阻礙企業注冊地正常遷移等破壞市場規則的不正當行為嚴厲打擊。四是加強社會信用體系建設。制定《西安市促進誠信建設條例》，構建社會信用體系，加強對市場主體的信用監管，規范市場主體行為。一方面，政府要依法行政，對違法行政行為，加大問責力度；全方位實行政務公開；對已經出臺政策要不折不扣地執行，向群眾承諾的事項要堅決兌現。另一方面，建立健全失信企業聯合懲戒機制，依托西安市公共信用信息平臺，實現信用信息部門間實時共享，將企業失信信息向社會公眾及時公示。

（四）持續轉變政府職能

轉變政府職能，持續簡政放權，是解決當前發展中諸多矛盾問題的根本途徑，也是實現營商環境法治化的根本要求。政府職能轉變要與法治化營商環境建設相結合。一是精簡行政許可項目。對行政許可實行目錄化、動態化管理，做到目錄之外無審批，做到“法無授權不可為、法定職責必須為”。依法依規向區、縣、開發區、自貿區等下放行政許可審批權限。二是規范行政審批程序。按照“互聯網+政務服務”的要求，建設西安政務服務網，對行政許可的條件、流程、時限、要求的材料等規范管理，統一行政許可的裁量標準。通過對政務服務中心與12345市民熱線服務平臺的一體化管理，實現數據和信息的共享。三是持續開展“減證便民”專項行動。2017年7月，陜西省人民政府安排在全省范圍開展“減證便民”專項行動，深化“放管服”改革。根據陜西省的統一安排，全面清理涉及企業和群眾辦事創業的各類奇葩證明和無謂證明。四是深化行政執法體制改革。明確執法主體資格，整合市場監管隊伍，規范執法程序和行為，減少執法層級。開展聯合執法活動，減少不同行政機關對企業實施的重復、多頭執法和檢查。嚴格落實執法責任追究制度、執法過程全記錄制度，對重大執法決定進行合法性審查，對執法行為進行評議考核。規范涉及企業的執法檢查行為，按照國務院的要求，全面落實有關監管工作制度。編制行政執法檢查計劃，對例行檢查、日常巡查等活動建立登記制度。同一個行政機關針對同一個企業實施的多項監督檢查行為，能合并的應盡量合并進行。

（五）社會環境更加和諧穩定

良好的法治化營商環境必然是一個和諧穩定、開放包容、文明繁榮的社會環境，也是企業最根本、最核心的發展環境。一是提高社會組織的自治能力和參與能力。加快培育發展經濟類社會組織，重點培育能夠承擔多元化市場服務功能的社會組織。如各類行業協會、商會等，鼓勵和支持它們發揮專業服務功能。淡化社會組織的行政色彩，有計劃地實現社會組織在機構設置、人員編制、財務管理等方面與行政機關的脫離。二是擴大公眾特別是各類社會組織的有序參與。調動各種社會力量特別是社會組織參與法治化營商環境規則的建構，使規則的制定更加科學民主，擁有廣泛的民意和社會基礎。建立健全公眾特別是社會組織對政府政務服務、“行政效能革命”等的評價和反饋機制。完善各種社會力量特別是各類社會組織參與重大行政決策制度、公開征求意見制度、評價制度等。通過政府機關公開述政、政務信息公開、電視問政、引入第三方評價、擴大民意調查等方式，建立開放式的公眾評價機制，加強對政府的監督。三是提升市民法治素養，強化“法治西安、平安西安”的建設，創新基層社區治理，為整體社會環境的和諧穩定提供有力支持。

參考文獻：

[1]馮玥.武漢市法治化營商環境建設研究[J].長江論壇,2016(2).

[2]閆冬.淺析法治是最好的營商環境[J].科技與企業,2013(9).