關于加強兵團政府投資項目審計的思考

劉 文

（兵團第八師石河子市審計局，新疆 石河子 832000）

一、引言

2016 年，兵團生產總值達 2134.33 億元［1］，占全疆生產總值的22.19%，已成為新疆經濟社會發展的重要力量源泉，先進生產力和先進文化示范區，不斷彰顯兵團特殊優勢和發展活力。“十二五”期間，兵團累計完成全社會固定資產投資6779.88億元，是“十一五”時期的5倍，年均增長39.5%［2］。根據《新疆生產建設兵團國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，“十三五”期間兵團生產總值增長目標為年均9%左右，預計到2020年達到3030億元（2015年不變價），經濟總量占自治區比重進一步提升，全社會固定資產投資年均增長10%左右，累計完成1.2萬億元［3］。2017年1－10月，兵團固定資產投資1744.88億元，比上年同期提高 15.2 個百分點［4］。

政府投資作為拉動經濟增長的“三駕馬車”之一，對于推動經濟高質量發展起著至關重要的作用。與此同時，兵團政府投資項目通常具有體量大、建設周期長、行業分布廣、對象復雜等特點，包括規劃、施工、建設、管理、運營等多個環節，風險控制點繁多，規劃設計、成本預算、人員配置、原料采購等方面管理不當將會帶來巨大經濟浪費。因此，需要不斷提高兵團政府投資項目審計工作的水平和實效，充分發揮審計保障經濟社會健康運行“免疫系統”的職能作用。

然而，兵團政府投資項目審計目前仍面臨一系列問題，如審計標準不一致，審計方法相對滯后，技術創新不足等。因而，本文旨在從當前兵團政府投資項目審計的現狀著手，深入剖析其存在的問題，最后提出相應的完善建議。

二、當前兵團政府投資項目審計存在的問題

（一）法律法規不健全，審計標準不一致

近年來，我國相繼出臺《審計機關國家建設項目審計準則》《國務院關于投資體制改革的決定》《政府投資項目審計管理辦法》《國務院辦公廳關于加強和規范新開工項目管理的通知》《政府投資項目審計規定》《中華人民共和國審計法實施條例》《建筑安裝工程費用項目組成》等文件，自治區也于2003年通過《新疆維吾爾自治區國家建設項目審計監督條例》，但多是以部門規章或政策文件的形式指導我國政府投資項目審計工作的開展。盡管這些文件對審計工作的共性問題進行了規范，但關于政府投資項目的可研立項、概預算編制、工程設計等方面的規定遠滯后于審計工作發展的需要，針對兵團政府投資項目審計的具體操作指南、管理辦法與標準仍處于空白。此外，不同行業的定額定量等標準存在較大差異，不同審計人員對標準的選用與理解存在偏差，影響審計工作的規范化與標準化［5］。

（二）投資項目監管缺乏協調，削弱審計監督力度

由于政府投資項目自身的復雜性，項目立項、審批、資金撥付、建設監理、驗收等工作會涉及發改、財政、住建、質量監督、紀檢、檢察等多個部門，部門間管理權限交叉重疊、劃分不清，容易出現項目多頭管理、責權不明、監管缺位等現象。對政府投資項目進行審計時，審計工作人員難以全面掌握信息，嚴重削弱了監管力度，無法及時發現并糾正政府投資項目建設與運營中存在的問題［6］。

（三）雙重領導體制與角色定位不當，危害審計獨立性

政府投資項目中，政府機關與項目勘察設計、施工、監理等單位可能存在一定的利益關聯關系。目前，按照《中華人民共和國審計法》的規定，我國基層審計機關接受上一級審計機關與本級人民政府的雙重領導［7］，在這種雙重領導體制下，審計機關在干部管理、人員編制、經費劃撥、項目計劃等方面受制于地方政府，在對地方政府的利益相關者進行審計時，審計機關可能向地方政府妥協，難以出具客觀公正的審計報告，獨立性受到較大破壞。此外，一些地方政府對審計角色定位不當，要求審計機關參與直接投資項目決策或造價審核等工作，審計機關既做運動員又做裁判員，極大破壞權力制衡機制，危害審計獨立性。2014年10月發布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出要探索省以下地方審計機關人財物統一管理。只有使地方審計機關擺脫地方政府的干預與支配，才能保證審計工作的獨立性與公正性［8］。

（四）審計任務繁重，審計力量相對不足

2015年12月，我國出臺《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，明確提出要實現審計全覆蓋，做到審計監督無死角［9］。2017年4月，新疆審計廳出臺《關于實行審計全覆蓋的實施意見》進行相應部署。隨著經濟社會的發展，兵團審計部門工作任務日益繁多，僅2016年兵團重點項目竣工投運計劃高達100項，計劃投資345億元。當前審計任務繁重與審計力量不足的矛盾日益凸顯，兵團審計人員除需完成常規的固定資產投資審計、經濟責任審計、專項資金審計等工作，還需完成上級審計機關與本級人民政府交辦的臨時任務，例如配合紀委、國資委、經委等部門查辦案件，參加巡視巡查工作等，審計人員嚴重超負荷工作。

政府投資項目涵蓋能源、交通運輸、農林水利、社會事業等多個領域，具有較強的專業性與政策性，兵團審計工作人員除需掌握專業的會計審計知識，還需具備招投標、工程造價、合同管理、公共管理等多學科知識，具有出色的溝通協調能力與廉潔自律品質［10］。此外，審計人員需掌握先進的信息技術，能夠充分利用各種應用軟件帶來的便利。目前，兵團基層審計工作人員知識結構單一，審計理念相對滯后，難以滿足日益復雜的審計工作需要。

（五）社會審計資源參差不齊，對委托審計項目監管困難

審計力量不足的情況下，兵團審計機關積極探索整合利用社會審計資源。社會中介機構與國家審計機關的審計理念、操作規范等存在差異，更加注重項目工程造價的準確性，缺乏對項目運行績效、合法合規等方面的關注。社會審計資源參差不齊，如第六師審計局對2016年度接受委托審計的6家社會中介審計機構審計的14個建設項目竣工決算進行質量考核，發現存在審計底稿、證據語言表述重復，取證不完整，審計人員調度不夠等現象。此外，社會中介機構受利益驅使，可能與施工單位相互勾結，為被審計單位弄虛作假提供方便，損公肥私。

（六）審計方法相對滯后，技術創新不足

目前，兵團審計機關積極探索信息技術的運用，搭建項目資料數據庫方便工作人員檢索基礎數據，使用工程造價軟件減少人工計算量，逐步配備全站儀等工程測量工具。但總體而言，基層審計機關的審計技術方法創新不足，在投資項目審計中仍較多采用手工復核、實地勘探等傳統方法。政府投資項目覆蓋行業廣泛、技術復雜，基層審計機關較少能夠運用項目所屬領域專業技術手段對隱蔽工程等進行核查，難以發現被審計單位虛列費用、虛增工程量等問題。政府投資項目審計仍以竣工結算審計與預算執行審計為主，缺乏對運行績效的深入分析。審計機關與被審計單位缺乏信息共享機制，難以實時獲取項目進度、工程質量等相關數據，審計結果具有一定的滯后性，全過程跟蹤審計缺乏技術支撐。

（七）審計質量有待提升，審計成果利用不足

政府投資項目建設周期長、風險控制點多，兵團審計機關對項目的事前、事中監督不足，目前多偏重于工程竣工結算審計，跟蹤審計多局限于對設計變更、工程簽證的預算審核，尚未有效監督其合理合法性，難以及時挽回建設過程決策不當帶來的損失浪費。兵團審計機關對投資項目績效評價不足，對財務收支、概算執行等方面的審計工作難以反映工程項目的經濟效益、社會效益與環境效益。一些政府投資項目非法占用耕地，破壞生態環境，低水平重復建設，經濟效益低下，審計機關亟待通過績效審計進行監督，提高政府投資項目的經濟效益與效率，合理配置資源，優化投資環境。此外，基層審計人員審計思路不夠開闊，對審計查處的問題產生根源分析不深入，對個性問題總結提煉不夠，審計的精品意識、宏觀意識、服務意識還需加強，部分審計報告質量不高，沒有從制度上、體制上和運行機制上找原因、提建議，在一定程度上影響了對審計成果的綜合利用，不能為領導部門宏觀決策提出更好的意見和建議，影響問題整改。

三、加強兵團政府投資項目審計的建議

（一）完善配套法規標準，建立監督協調機制

依據《中華人民共和國審計法》《中華人民共和國審計法實施條例》《政府投資項目審計規定》等法律法規，根據兵團經濟社會發展實際情況，制定并落實政府投資項目審計相關地方性法規、操作流程、實施細則，明確政府投資項目審計的范圍、程序、內容，規范對項目決策審批、概預算編制、工程施工等環節審計要求。制定統一的工程項目定額定量標準，依法收集審計證據，提高工程項目審計的規范化與標準化。

兵團審計機關應根據政府投資項目審計的需要，加強審計信息共享交換，建立審計聯席會議制度，實現審計部門與發改、財政、住建、紀檢、監察等部門對政府投資項目的聯合監管，通過明確各方在政府投資項目監管的分工，解決多頭管理、監管缺位等問題，形成監管合力。

（二）加強審計隊伍建設，保持科學廉潔審計

通過聘用、調入等舉措，實施人才引進，特別是引進了解工程技術、法律法規、財務審計、信息技術等知識的復合型人才。加強人才培養和激勵，實現審計人員“再充電”。例如，邀請國家審計署、高等院校專家來兵團開展審計業務培訓；組織審計人員參加國家審計署、自治區審計廳組織的審計培訓活動，加強經驗交流；積極開展兵團內部投資審計、計算機技術、法律知識、廉政教育等培訓，實現培訓常態化；鼓勵審計人員參與政府投資審計項目課題研究；積極探索以審代培模式，組織基層審計人員參加兵團審計局、自治區審計廳等單位統一開展的審計項目，不斷提升專業素質與實戰經驗。完善競爭激勵機制，充分激發審計人員的工作熱情和積極性。

圍繞“廉潔、文明、高效”的價值觀和“求真務實、勇于擔當”的審計作風，狠抓作風效能建設，加強審計干部思想教育，認真貫徹落實黨風廉政建設責任制。把黨風廉政建設納入兵團審計事業發展的總體規劃，嚴格落實黨風廉政建設責任制，找準審計組審計現場的廉政風險點，抓好審計人員執行審計紀律的監督檢查，強化審計機關和審計人員廉政風險防范意識。

（三）充分整合社會審計資源

為解決審計任務繁重與審計力量不足的矛盾，要充分整合社會審計資源，規范委托中介機構進行部分項目或部分環節的審計。通過公開招標方式，聘請信譽好、資質高、技術新的社會中介機構參與政府投資項目審計，實行合同管理，明確委托的事項范圍、工作時限、質量要求、雙方責任、收費標準、報告格式等內容。對于聘請的外部審計力量要進行審前業務培訓，進行廉政思想教育，規范政府投資項目審計的事項范圍、工作時限、質量要求、雙方責任、收費標準、報告格式等要素。由社會中介機構提供詳細工作底稿與相關證明材料，經審計機關審核確認，形成最終審計報告，中介機構與協審人員要對審計報告質量負責。

加強對委托中介機構與協審人員的監督考核，建立獎懲機制與回訪機制。根據中介機構查出的審計線索等事項給予獎勵，對未按時間計劃出具審計報告的責任人員進行相應懲罰，對中介機構弄虛作假、徇私舞弊等違法行為，追究其法律責任，涉嫌犯罪的需移送司法機關。定期或不定期抽查部分項目，對被審計單位進行回訪，全面了解中介機構提供審計服務的質量與紀律。

建立社會中介機構與人員備選庫，實時更新庫中中介機構與參審人員的資質、信譽等記錄，建立動態準入與退出機制。建立專家咨詢制度。由于政府投資項目具有較強的專業性，在進行工程造價等審計工作時，應充分咨詢工程、設計、法律、經管等專業人士的意見，形成動態專家庫和靈活的外部人才運用機制。

（四）創新審計方法，明確審計定位

要傾斜審計資源，提升審計實效，有重點、有步驟、有深度、有成效地開展年審與輪審，根據政府投資項目金額大小與重要性，科學制定審計計劃，確保在不同時間節點對不同類型的政府投資項目進行覆蓋，將重點審計與全面審計相結合，對政府重視、民眾關心的項目進行重點審計，加強復核與“回頭看”。根據各科室專業有針對性地分配審計項目，形成專業性強、分工明確、服務對口的審計格局。針對綜合性較強的大型投資項目，整合投資審計、財務審計、內部審計及社會審計各方面審計資源，擺脫單兵作戰的局限，克服審計機關人員編制不足的障礙。

按照《關于進一步完善和規范投資審計工作的意見》的要求，前移審計監督關口，實施源頭把關，實現審計事前介入、事中跟進、事后監督，完善全程跟蹤審計制度。針對政府投資項目立項審批、招投標、合同管理、施工驗收、移交運營等環節，兵團審計機關需要采用多種手段核查文件真實性、手續合規性、成本準確性、資金流動合理性，做到早發現、早糾正、早查處，高度重視投資項目是否達到預期的經濟效益與社會效益。

加強兵團審計機關信息化建設，實現手工審計向數字化審計轉變，積極構建投資項目數據庫，及時掌握各項目所處階段、各項目參與方信息變更，合理安排跟蹤審計計劃；建立審計資料數據庫，實時更新工程物料市場價格，科學運用數學計量模型進行分析；建設政府投資項目審計管理平臺，與項目建設單位、其他政府管理部門的數據接口進行對接，及時獲取項目立項批復、招投標、施工監理、工程驗收等信息，并對數據資料進行歸納整理，為項目復核提供支持。

積極探索地方審計機關人財物統一管理制度，明確政府投資項目審計與決策等相分離，保障兵團審計機關與審計人員的獨立性。加強對廉政建設與績效審計的重視，嚴格審核政府投資項目的合規性與必要性，切實提高政府投資項目的經濟、社會與環境效應。

（五）加強審計成果轉化利用

建立審計整改報告制度，公開政府投資項目審計結果。對投資項目審計中發現的具有普遍性、規律性的問題進行深層次分析、提煉總結，向上級審計機關以及地方人大提出切實可行的建議，完善政府宏觀決策，深化政府投資體制改革。

對審計過程中發現的違法違紀線索，應追究相關人員與單位的責任，及時移交司法機關以及紀檢檢察部門，并告知相應主管部門。將相關單位在招投標、施工、監理等方面出現的重大失信行為，計入社會誠信檔案，共同營造誠實信用的投資環境。

建立健全審計整改督促檢查機制，充分發揮審計整改領導小組作用，將整改情況納入督查督辦事項，抓好整改責任、回訪、銷號、定期研究等制度的落實。審計整改期限到期后及時開展“回頭看”，關注審計報告的審計意見、建議的落實情況，引導和促進有關部門、單位建立長效管理機制，提高決策和管理水平。

［1］新疆生產建設兵團.新疆生產建設兵團2016年國民經濟和社會發展統計公報［J］.新疆農墾經濟，.2017，（4）1－12.

［2］新疆生產建設兵團.“十二五”時期新疆生產建設兵團國民經濟和社會發展統計公報［J］.新疆農墾經濟，2016，（9）：1－7.

［3］新疆生產建設兵團.新疆生產建設兵團國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要［J］.新疆生產建設兵團網站，2016－06－02.

［4］1－10月新疆兵團固定資產投資1744.88億元［EB／OL］.新疆經濟網，2017－11－24.

［5］劉偉奇.政府投資建設項目審計風險控制研究［D］.云南財經大學，2014.

［6］吳蕙旻.政府投資建設項目審計完善建議［J］.合作經濟與科技，2016，（21）：163－165.

［7］中華人民共和國審計署.中華人民共和國審計法［EB／OL］.2014－09－17.

［8］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［EB／OL］.中國政府網，2014－10－28..

［9］中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件［EB／OL］新華網，2015－12－08.

［10］劉俊，帥青燕.推進政府投資項目審計全覆蓋的實踐與思考［J］.審計月刊，2017，（3）：17－19.