以西南少數(shù)民族為例分析教育政策法規(guī)實(shí)施效果

李 玲 蔡文伯 楊建剛

（1.石河子大學(xué) 政法學(xué)院，新疆·石河子 832000；2.石河子大學(xué) 新疆少數(shù)民族教育發(fā)展與教育政策研究中心，新疆·石河子 832000；3.石河子高級中學(xué)，新疆·石河子 832000）

教育關(guān)系到人類知識(shí)的傳承、技能的培育、品德的樹立。我國自古就是一個(gè)重視教育的國家，孔子開辦私塾促進(jìn)了我國古代教育事業(yè)的發(fā)展。中華人民共和國成立以來，更是從立法上確立了教育的重要地位，近年來，教育越來越受到黨和政府及全體國民的重視，但由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，教育資源的分配也呈現(xiàn)出地區(qū)間的差異，相對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，我國少數(shù)民族地區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多種因素的制約，教育水平也相對較低。西南地區(qū)是我國少數(shù)民族聚居地，也是我國少數(shù)民族人口最多的地區(qū)，該地區(qū)少數(shù)民族群眾受教育水平的高低，直接關(guān)系到我國人民整體的受教育水平。為了給包括西南少數(shù)民族地區(qū)在內(nèi)的所有少數(shù)民族學(xué)生營造一個(gè)良好的教育環(huán)境，政府部門先后頒布了多項(xiàng)教育政策法規(guī)，這些政策法規(guī)針對少數(shù)民族地區(qū)實(shí)際情況，取得了良好的效果，但是我們也應(yīng)當(dāng)看到其中也存在一些問題，需要我們重視并改進(jìn)。

少數(shù)民族教育政策法規(guī)是指針對少數(shù)民族的特殊情況，結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，考慮少數(shù)民族的傳統(tǒng)習(xí)俗等具體情形，制定出臺(tái)的旨在促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的教育水準(zhǔn)，提高少數(shù)民族群眾受教育程度，從而提高少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高少數(shù)民族群眾的幸福感的一系列教育政策制度。西南少數(shù)民族教育政策法規(guī)既包括國家頒布實(shí)施的有關(guān)西南地區(qū)的民族教育政策法規(guī)，也包括西南地區(qū)各省市進(jìn)行的民族教育實(shí)踐。針對西南少數(shù)民族地區(qū)教育發(fā)展過程中遇到的教育基礎(chǔ)設(shè)施不足、師資力量薄弱等問題，政府通過立法、頒布相關(guān)促進(jìn)政策等措施為少數(shù)民族地區(qū)的民族教育保駕護(hù)航，比如支教計(jì)劃就解決了西南少數(shù)民族地區(qū)教師資源不足，教師綜合素質(zhì)低等現(xiàn)實(shí)問題。呼吁東中部等地區(qū)的優(yōu)秀大學(xué)生主動(dòng)到西南等少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)支教，這一政策為西南少數(shù)民族地區(qū)的教育事業(yè)增添了活力和動(dòng)力，極大地緩解了西南少數(shù)民族地區(qū)師資力量不足的問題，同時(shí)也加強(qiáng)了漢族和少數(shù)民族之間的聯(lián)系，增進(jìn)了各民族間的感情。加上西南少數(shù)民族地區(qū)的各省市區(qū)根據(jù)國家制定的政策法規(guī)，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況變通執(zhí)行，由此形成了具有針對性的地區(qū)政策法規(guī)實(shí)踐。

一、西南少數(shù)民族地區(qū)教育政策法規(guī)實(shí)施的積極效果

（一）形成了系統(tǒng)完整的教育政策法規(guī)體系

近些年，我國針對西南少數(shù)民族地區(qū)的教育，出臺(tái)了一系列的優(yōu)惠政策和法規(guī)，比如設(shè)置了專門的教育補(bǔ)助資金?？顚Ｓ茫诟叩冉逃恼锌忌辖o予加分的特殊優(yōu)惠政策，對西南少數(shù)民族的教育提供對口幫扶，保證西南民族地區(qū)的孩子受教育權(quán)等。這些政策或者法規(guī)相互配合，共同服務(wù)于西南少數(shù)民族地區(qū)的教育發(fā)展事業(yè)，逐漸形成了一個(gè)完整的規(guī)范體系，在各項(xiàng)政策法規(guī)不斷完善的同時(shí)，西南少數(shù)民族地區(qū)的教育也呈現(xiàn)出法制化、規(guī)范化的發(fā)展趨勢，政策法規(guī)有其天然的剛性和強(qiáng)制性，這種強(qiáng)制力使得西南少數(shù)民族地區(qū)的教育發(fā)展有了堅(jiān)強(qiáng)的后盾支撐。

（二）教育基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，教育水平明顯提高

教育資源分配的不均衡集中體現(xiàn)在教育基礎(chǔ)設(shè)施、教育環(huán)境、師資力量等方面。隨著國家對西南少數(shù)民族教育事業(yè)的支持和投入，西南少數(shù)民族地區(qū)的教育基礎(chǔ)設(shè)施得到了極大改善，主要體現(xiàn)在：第一，學(xué)校數(shù)量增多，且在地理位置上的分布也更加合理，由于少數(shù)民族地區(qū)地形復(fù)雜，主要以山地為主，人口相對較少，加上學(xué)校在地理分布上的不合理，使得西南少數(shù)民族地區(qū)的學(xué)生往往要走很遠(yuǎn)的山路才能上學(xué)?，F(xiàn)如今，合理的布局加上數(shù)量上的增多，使得西南少數(shù)民族地區(qū)學(xué)生可以就近入學(xué)。第二，學(xué)校的教育設(shè)施逐步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，西南少數(shù)民族地區(qū)的孩子也能享受現(xiàn)代化的多媒體教學(xué)、擁有寬敞明亮的教室，實(shí)現(xiàn)了德智體美的全面發(fā)展。第三，在師資力量上，改變了以往一個(gè)學(xué)校只有幾個(gè)老師，一個(gè)老師要身兼數(shù)職的狀況，越來越多的大學(xué)生自愿前來義務(wù)支教，也有很多大學(xué)生愿意留下來為西南少數(shù)民族地區(qū)的教育事業(yè)奉獻(xiàn)終身，教師的數(shù)量和質(zhì)量相比之前都有了較大的提高。

（三）教育的發(fā)展促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步

“扶貧先扶智”，西南少數(shù)民族地區(qū)教育的落后首先是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，教育作為上層建筑的內(nèi)容是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的，但是教育的發(fā)展對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的反作用，通過教育可以提高西南少數(shù)民族地區(qū)人民的綜合素質(zhì)，提高其知識(shí)素養(yǎng)、勞動(dòng)技能，使其能更好地發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在市場經(jīng)濟(jì)和全球化的浪潮中能夠緊跟時(shí)代前進(jìn)的步伐，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，抓住機(jī)遇發(fā)展經(jīng)濟(jì)，西南少數(shù)民族地區(qū)有天然的旅游資源優(yōu)勢，一些受過良好教育的少數(shù)民族群眾能夠?qū)彆r(shí)度勢，充分利用本地區(qū)的旅游資源發(fā)展農(nóng)家樂，極大地改善了經(jīng)濟(jì)條件。正是由于教育政策法規(guī)的落實(shí)，才使得越來越多的少數(shù)民族群眾接受了教育、開闊了眼界。可以說，西南少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在一定程度上也得益于少數(shù)民族教育政策法規(guī)的貫徹落實(shí)。

二、教育政策法規(guī)在西南少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)踐中突顯出的問題

（一）教育政策法規(guī)在內(nèi)容上忽視了對民族文化的傳承

教育是文化傳承的重要途徑，少數(shù)民族地區(qū)的教育不僅要傳授中華民族文化還應(yīng)當(dāng)成為少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的重要傳播渠道，很多少數(shù)民族都有自己的民族語言，語言作為文化的載體，是少數(shù)民族幾千年來歷史的積淀和文化縮影。少數(shù)民族地區(qū)教育政策法規(guī)主要是從保障少數(shù)民族地區(qū)孩子的受教育權(quán)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)受教育權(quán)是公民的基本權(quán)利和義務(wù)，而忽略了我國的民族教育應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起傳承民族文化的重任，我國現(xiàn)行的教育政策法規(guī)很少有涉及到民族文化傳承的內(nèi)容，這是民族教育功能的重大缺失。中華人民共和國建立初期，我國在民族教育上還強(qiáng)調(diào)擁有本民族語言文字的少數(shù)民族在小學(xué)、中學(xué)教育中應(yīng)當(dāng)適用本民族的語言，但是，隨著各地區(qū)、各民族間的交流日益頻繁，各少數(shù)民族特別重視對漢語的學(xué)習(xí)，我國的民族教育政策法規(guī)也規(guī)定使用民族語言的學(xué)校應(yīng)當(dāng)從小學(xué)一年級開設(shè)漢語課，《全日制民族中小學(xué)漢語教學(xué)大綱》和《關(guān)于在有關(guān)省區(qū)試行中國少數(shù)民族漢語水平等級考試的通知》等政策法規(guī)都是從制度上確立了民族教育中漢語的重要作用，有使民族語言斷裂從而導(dǎo)致民族文化斷層的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）教育政策法規(guī)的操作性和實(shí)用性有待提高

利用政策法規(guī)來為民族教育保駕護(hù)航就是要借助政策法規(guī)的規(guī)范性作用，但是只有當(dāng)政策法規(guī)具有可行性、可操作性的時(shí)候才能真正發(fā)揮其規(guī)范和保護(hù)的作用。針對民族教育的政策法規(guī)，一方面在教育的普及上確實(shí)發(fā)揮了其不可替代的功能；但是另一方面，一些政策法規(guī)的可操作性和實(shí)用性還有待提高。就可操作性而言，目前針對西南少數(shù)民族教育的重大問題大多體現(xiàn)在2002年頒布的《關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》中，然而西南地區(qū)的少數(shù)民族人口較多，且各民族教育中存在的問題會(huì)隨著時(shí)間的推移、經(jīng)濟(jì)條件的改善、社會(huì)其他政策的影響而不斷改變，因此，民族教育的可操作性應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)。

就西南少數(shù)民族政策法規(guī)的實(shí)用性而言，如果僅從少數(shù)民族青少年接受教育的比例、受教育程度的提高上來說，民族地區(qū)教育的政策法規(guī)確實(shí)已經(jīng)發(fā)揮了重要的作用，但是從教育的目的上來看，其效果還不盡如人意。教育的目的是促進(jìn)人的全面發(fā)展，少數(shù)民族地區(qū)學(xué)生雖然因?yàn)橄硎苤荚嚰臃值葍?yōu)惠政策，但是，以大學(xué)生就業(yè)而言，不管是少數(shù)民族學(xué)生還是漢族學(xué)生，他們面臨的就業(yè)環(huán)境是一樣的，用人單位更看重的是工作能力而不會(huì)因?yàn)槭巧贁?shù)民族就給予過多的關(guān)照。此外，少數(shù)民族學(xué)生通過高考加分政策進(jìn)入大學(xué)，在大學(xué)的學(xué)習(xí)過程中有可能會(huì)在學(xué)習(xí)能力、知識(shí)儲(chǔ)備等多個(gè)方面處于劣勢，而使少數(shù)民族學(xué)生體驗(yàn)過多的失敗感而阻礙其繼續(xù)努力學(xué)習(xí)深造。

（三）教育政策法規(guī)的立法層次不高，強(qiáng)制力度不夠

雖然我國已經(jīng)先后制定、頒布、修改、完善了一系列的教育政策法規(guī)，比如2006年修改了《中華人民共和國義務(wù)教育法》增加了許多關(guān)于民族教育的條款，同時(shí)增加了民族教育的優(yōu)惠政策、少數(shù)民族地區(qū)孩子平等接受教育的權(quán)利等內(nèi)容；2013年云南省又出臺(tái)了《云南省少數(shù)民族教育促進(jìn)條例》，但是大多數(shù)的教育政策法規(guī)都是由教育主管部門或者地方政府頒布的，相對來說層次不高，強(qiáng)制力度有限，雖在一定程度上為西南少數(shù)民族地區(qū)的教育發(fā)展提供了制度上的依據(jù)，但效果并不理想。

（四）教育政策法規(guī)的執(zhí)行力度較弱且監(jiān)管缺失

政策法規(guī)的生命在于落實(shí)，只有把政策法規(guī)落到實(shí)處，才能發(fā)揮它的效用。由于西南地區(qū)的少數(shù)民族文化各異，很多少數(shù)民族還在沿用自己本民族的語言，加上老一輩的少數(shù)民族群眾接受教育的機(jī)會(huì)有限，受教育水平較低，因此，他們對于促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)教育的政策法規(guī)不能準(zhǔn)確理解。此外，有些政策法規(guī)受制于當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，相關(guān)部門不能嚴(yán)格地予以執(zhí)行，又因其缺乏懲罰性，致使民族教育政策法規(guī)的作用得不到充分發(fā)揮。教育政策法規(guī)實(shí)施的監(jiān)管不力，也使得教育政策法規(guī)流于形式。

三、西南少數(shù)民族教育政策法規(guī)發(fā)揮作用的路徑分析

（一）完善教育政策法規(guī)，使民族教育承擔(dān)起傳承民族文化的重任

確立少數(shù)民族教育中雙語教學(xué)的重要地位，學(xué)校教育要兼顧漢語和少數(shù)民族語言，不可偏廢。對于有本民族語言文字的少數(shù)民族，要提倡少數(shù)民族學(xué)生在學(xué)習(xí)中使用自己的本民族語言，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況平衡適用兩種語言教學(xué)的比例，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)少數(shù)民族學(xué)生熱愛本民族語言的意識(shí)。由于受到市場經(jīng)濟(jì)的影響，很多少數(shù)民族群眾為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的要求，放棄了自己孩子學(xué)習(xí)本民族的語言文字的機(jī)會(huì)，從小教孩子使用漢語，使?jié)h語在少數(shù)民族地區(qū)得到普及，而忽視了本民族語言的傳授。雖然推廣漢語和普通話有利于各民族間的交流合作，實(shí)現(xiàn)各民族的共同繁榮，但是民族語言是民族文化的載體，為了保持我國民族文化的多樣性，傳承少數(shù)民族文化精髓，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)少數(shù)民族地區(qū)群眾認(rèn)識(shí)到民族文化的重要意義。可以在教育政策法規(guī)上體現(xiàn)出對民族文化的重視，增加國家鼓勵(lì)并倡導(dǎo)少數(shù)民族使用民族語言文字的條款，并盡可能為民族語言文字的使用者提供一些工作崗位。

（二）增強(qiáng)少數(shù)民族教育政策法規(guī)的操作性和實(shí)用性

為了增強(qiáng)少數(shù)民族教育政策法規(guī)的操作性，在制定政策法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)做好充分的論證，了解當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，教育政策法規(guī)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平保持一致，以免因?yàn)榘l(fā)展教育而增加了當(dāng)?shù)厝罕姷纳钬?fù)擔(dān)；了解群眾的教育需求，使教育政策更好地貫徹執(zhí)行；了解政策法規(guī)的執(zhí)行效果，以便及時(shí)解釋調(diào)整。為了使民族教育政策法規(guī)的實(shí)用性增強(qiáng)，要從長遠(yuǎn)的角度來評價(jià)高考加分這樣的優(yōu)惠政策，少數(shù)民族學(xué)生的加分政策初衷是好的，也確實(shí)符合當(dāng)前我國教育資源分配不均衡導(dǎo)致的教育水平不一致的現(xiàn)狀，但是除了在加分上給予優(yōu)惠以外，更重要的還是要通過政策調(diào)整使教育資源得到合理的配置。此外，加強(qiáng)教育資源的流動(dòng)性，使少數(shù)民族地區(qū)的學(xué)生也能享受到良好的教育環(huán)境、雄厚的師資力量、現(xiàn)代化的教學(xué)設(shè)施，提高他們的學(xué)習(xí)能力，使他們真正地實(shí)現(xiàn)自身的全面發(fā)展。

（三）盡快制定出臺(tái)少數(shù)民族教育法，提高民族教育立法層次

適時(shí)推進(jìn)《少數(shù)民族教育法》制定頒布的步伐，為民族教育的發(fā)展提供專門的教育法規(guī)，只有從法律上實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族教育的保障，才能實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的教育公平。《少數(shù)民族教育法》的出臺(tái)將從根本上解決少數(shù)民族地區(qū)的教育問題，為民族教育提供發(fā)展方向和強(qiáng)有力的立法保障。早在2010年，全國人大代表高萬能就提議盡快出臺(tái)針對少數(shù)民族教育的《少數(shù)民族教育法》，相信它的出臺(tái)，將改變少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的面貌，不僅使少數(shù)民族地區(qū)的教育獲得發(fā)展，而且也將帶動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式的發(fā)展。

（四）加大民族教育政策法規(guī)的執(zhí)行力度和監(jiān)管力度

為了使少數(shù)民族教育政策法規(guī)能發(fā)揮促進(jìn)少數(shù)民族教育發(fā)展的重要作用，應(yīng)當(dāng)將政策法規(guī)不遺余力地貫徹落實(shí)。教育主管部門應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，責(zé)任到人，對敷衍了事、徇私枉法等行為及時(shí)追責(zé)；同時(shí)要加大對教育主管部門的監(jiān)管，對于出現(xiàn)的不符合政策要求的行為要及時(shí)整改，對利用教育謀取私利的單位或個(gè)人也要嚴(yán)肅追責(zé)，以保證少數(shù)民族教育事業(yè)健康發(fā)展。為了加強(qiáng)對教育事業(yè)的監(jiān)管，除了社會(huì)公眾、媒體和教育主管部門外，還可以考慮在教育部門設(shè)立專門的民族教育政策法規(guī)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)民族地區(qū)教育政策法規(guī)的宣傳推廣，監(jiān)督教育法規(guī)的貫徹執(zhí)行，對違反政策法規(guī)的行為進(jìn)行專門的監(jiān)督。

教育的重要作用不言而喻，少數(shù)民族地區(qū)的教育對促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面都發(fā)揮著舉足輕重的作用。西南地區(qū)作為少數(shù)民族聚居區(qū)，發(fā)揮好政策法規(guī)對西南少數(shù)民族教育的促進(jìn)和優(yōu)化作用，對全國少數(shù)民族來說是一個(gè)良好的示范。黨的十八屆四中全會(huì)提出要全面依法治國，讓教育事業(yè)在法治下運(yùn)行是少數(shù)民族地區(qū)教育自身發(fā)展的需要，更是我國全面實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各領(lǐng)域法治化發(fā)展的重要保障。