民族地區行政決策終身責任追究制的法律難題及其解決

周 麗

（鹽城師范學院，江蘇·鹽城 224000）

一直以來，我國法治實踐過程中很少出現行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員由于行政決策失誤而被追究責任的實際案例，這就表明了在合法訴求的正當性構建中，行政決策的責任追究依然存在諸多法律難題，導致合法訴求不能準確地將責任輸送至具體主體上，無法發揮法律實效。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 （簡稱《決定》）中指出，建立重大決策終身責任追究制度以及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決導致惡劣影響、重大損失的，要嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員以及相關責任人員的法律責任。這一決定的出臺在社會上備受關注，山東、湖北、上海等省市紛紛構建重大決策終身追責制度。然而，就當前的實施情況而言，未能有效發揮法律的權威性，仍存在很多法律難題。從當前的時代發展來看，行政決策終身責任追究制的構建，必須認真剖析這些法律難題，以滿足民族地區行政決策終身責任追究制度的合理需求。

一、民族地區行政決策終身責任追究制的功能

（一）促進責任政府建設

現代政府必須滿足負責任的基本特征。對于政府來說，責任化的構建是滿足公民的根本需求。因此，責任政府的建設，是行政法治的根本需求，同時也是行政法中責任行政原則的表現，有助于社會的和諧發展。如果行政決策中存在重大失誤行為，導致嚴重后果，就必須承擔其相應的后果，無論是政治、法律還是道義上的責任，特別是法律責任；并且在責任期間，更應該終身追究。民族地區行政決策終身責任追究制是民族地區發展中杜絕短期政績觀的保障，有助于民族地區執政理念的實踐，做到權責統一，對權利進行法律監督，對侵權行為要求賠償。

（二）有助于決策法治化

我國是社會主義法治國家，使用法律治理國家。在行政領域同樣也需要依法執政，保證一切行政行為都包含到憲法和法律中；強調在任何情況下有權利便有責任，這就需要構建權利和責任的互融機制，在使用權利的同時，必須承擔相對應的責任。民族地區的行政決策責任追究機制建設的基礎可以是“過錯責任原則”，并以責任為邊界去使用權利，以保證行政決策的科學性、法治性、民主性。政府的決策行為納入到行政行為中，一旦出現重大行政決策失誤，便對行政主體追究其應該承擔的法律責任，以落實行政決策民主化、法治化。

（三）增強政府公信力

政府公信力即長期實踐中的政府行為的外在評價，也被稱為政府信譽。一般情況下是社會和公民對政府的信任度和認可度。如果政府不具備公信力，民眾便不會相信政府，這對于一個國家來說是非常可怕的。政府公信力不只是體現在言出必行，更加強調權利和責任的一致性。政府只有具有良好的公信力才是負責任的政府[1]。如果行政領域的重大決策出現失誤，沒有相互推卸責任，這也是政府公信力的重要表現。因此，在當前社會向著新時代轉型的時期，民族地區更應注重政府公信力，建設完善的行政決策終身責任追究制，以增強政府的公信力。

二、民族地區行政決策終身責任追究制的法律難題

行政決策主體和相關工作人員，由于違法使用行政決策權承擔的不利法律后果，即為行政決策責任。也就是說在重大行政決策領域，主要關注的是個人責任，即行政首長或者是其他相關責任人員。當前，民族地區重大行政決策終身責任追究制度，由于存在諸多缺陷難以有效落實。

（一）行政決策界定困難

站在公法責任起因的角度上，通常情況下是由于公權力的行使行為不當或違法；而站在法律適用的角度上來說，則需要對公權力行使的行為進行判斷。首先需要對該權力行為的具體屬性進行確定，之后才能分析權力適用于哪種法律規范。也就是說公權力行為只有確定為行政決策行為之后，才能使用規范行政決策行為來判斷其合法性。即需要對行政決策進行界定。然而在民族地區，由于法律活動和政治實踐的交叉性，要想對一個決策進行明確較為困難。目前，從民族地區行政訴訟的受案范圍來看，依然受到具體行政行為的局限性限制，一些行政決策并不能有效追責。

（二）責任形式追究困難

當前的公共行政學中指出，決策是決策者為了實現想象中的狀態，在社會限制的途徑中，選擇一個行動計劃的漸進過程。從根本上看，這種過程便是政治行為。同時，我國政治實踐中法律在頒布之前通常會通過行政決策試行，在成熟之后再正式立法，在這種情況下行政決策也就會承擔多種政治功能。即行政決策的首要責任便是政治責任，其次是法律責任。我國主要是使用問責制來實現黨政領導干部承擔個人政治責任，若出現由于決策的失誤導致重大損失或者惡劣影響[2]，便可對黨政領導干部采取問責制。責任的形式較多，輕者公開道歉，重者免職。在2005年的《中華人民共和國公務員法》中便出現了領導干部的引咎辭職、責令辭職的規定，體現了政治責任、法律責任的雙重責任屬性。但是，與法律責任相比，政治責任與政府行為并無關系，重點強調的是政策是否出現失誤，這會影響到追責機制的合理性，不利于責任主體的積極性，同時還無法追究非領導干部的政治責任。

責任主體確定困難

1.集體決策減輕個人責任。行政首長負責制由行政首長個人對部門作出的行政決策承擔責任，而有些行政首長則會選擇集體的形式來進行決策，并不明確自己的決策態度，依照人數多少來決定，甚至有些責任部門會將決策提交到人大、地方黨委等，共同討論決策的可行性。因此，很大程度上弱化了行政首長的個人責任，同時形成惰政懶政。

2.上級決策削弱個人責任。在我國行政機構中，下級行政機關受到上級行政機關的領導以及監督。民族地區有些行政機關便會憑借上級行政機關的批準，來削弱個人的責任，并強調上級機關的實質性權力，說明本級機關只是決策程序，借以逃避責任。

3.更換崗位拋棄原有責任。有些行政機關人員會選擇更換崗位不承擔原有的責任，即去往異地為官，或者退休[3]。部分民族地區只追究在崗的負有行政錯誤的人員，并未處理退休人員；若是在追究前以及調離原有的單位，僅僅是向現有的單位提出建議，并未強制追責。

三、民族地區行政決策終身責任追究制問題的解決措施

研究民族地區行政決策終身責任追究制的原因主要是由于當前的制度構建無法落實對決策者的真正追責。在以上的法律困難分析中能夠看出，當前的規范構建缺陷較多，都對民族地區行政決策終身責任追究制的真正落實產生了不同阻礙。因此，積極采取相關措施解決這些法律問題，對民族地區的法治建設和社會的穩定發展具有重大現實價值。

（一）明確行政決策界定范圍

行政決策終身責任追究制構建的前提便是行政決策的界定。從當前來看，傳統的行政法學中關于行政行為類型劃分已不能滿足現代行政行為的需要，有些新型的行政行為很難融入行政法學中。因此，實踐中也就無法進行合理規范，退而使用單獨立法進行規制。然而，若無法合理界定行政決策，便會造成行政決策構建失去法治性。

1.注重行政決策的政策性宣傳。把行政決策看為抽象行政行為，或者是具體行政行為的程序性實現，并將行政行為看待是追究責任的載體，以對行政行為的責任追究，來落實對行政決策的追責。但需要注意的是，不能將行政決策看作為程序性事項，這主要是由于行政決策不僅具備獨立的品格，同時還是一種復合行政行為。

2.完善使用固定概念外延的目錄制度。即先擱置模糊的行政決策，再采用目錄的形式，將行政決策強制性固化，防止出現范圍的多變。這種方式與我國當前行政決策的規定是相符的，同時還避免了行政決策模糊的困難[4]。然而這種防止只是短暫性的，這是由于行政決策具備時空動態性，且范圍不可控。

（二）健全責任追究制度體系

責任追究制度體系的構建，其內容主要有責任主體、追責主體以及責任形式等。針對我國當前面對的行政決策終身責任追究尚未統一的情況，應站在以下角度上逐步健全：

1.責任主體的角度。主要是決策機構和最終決策者方面，其中決策機構的責任需要準確到個人，遵循黨的十八屆四中全會報告精神。這里提到的責任主體主要有行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員。具體情況應依照對決策方案持有的態度來實現集體責任的分配，真正落實集體決策承擔集體責任。因此，需要記錄有關決策的辯論、探討以及投票等內容[5]，并做好備案，若記錄上顯示對決策保持強烈認可的應嚴厲追究其責任；若顯示對決策反對的，則可不予追究。

2.追責主體的角度。除了明確行政機關為追責主體，還必須指出責任認定主體、追責啟動主體。對于責任認定主體，便是決定是否對行政決策主體進行追責的主體；而追責啟動主體，便是監督并建議追責主體的主體。行政決策會影響到行政責任人的權利，基于此，建議給予公民提出追責建議的權利，幫助行政機關進行調查。為了避免行政機關濫用權利的現象，需要給予法院責任認定主體的權力，也就是給予法院審查行政決策的權力。

3.責任形式的角度。行政決策終身追責的形式至關重要，必須了解政治責任和法律責任的形式。界定法律責任和政治責任[6]，避免責任主體找尋各種理由來減弱自己應該承擔的相關責任。同時，比如引咎辭職等責任形式，是決策者都必須承擔的責任，可對具有黨員身份的決策者優先追責，并交給黨委或黨組進行處理；如果不具備黨員身份，則可交給有關機關處理。這種方式下可有效防止決策者遮蓋責任。

（三）完善配套制度建設

在明確了行政決策范圍和健全追究體系后，則需要逐步完善配套制度。行政決策的研究主要在兩個方面，即形成決策程序和構建責任追究制度。其中決策程序是保證決策的合理性和法治性。社會中存在的任何系統，都無法單獨存在，對于民族地區行政決策終身責任追究制的構建來說，同樣也需要相關配套制度的構建。

1.評估制度的構建。決策的好壞、失誤與否都需要進行評估。行政決策非常抽象、宏觀，要想實現某項決策就需要經過多個行政行為，而這些行政行為中是否存在問題就需要進行有效評估，從而及時糾正錯誤，或者終止[7]，同時明確整個決策中的責任主體。評估的內容有以下幾點：決策的實現成果與制定的目標是否相符；決策中的成本和效益如何；享受決策的主體評價如何。

2.賠償制度的構建。行政決策中如果出現失誤，就會導致嚴重損失。因此決策者必須擔負起行政決策中產生的損失。當前我國并未頒布專門的行政決策賠償制度。西方有些學者提出，行政賠償責任便是行政責任[8]，這種說法雖然不全面，但明確了行政賠償責任與行政責任的相關性。行政決策終身責任追究，不能只是強調決策者的決策責任，還必須注重決策者的賠償責任。

結語

綜上所述，“不以規矩，不能成方圓”，國家需要發展，民族需要進步。如果一個國家沒有法律，便無責任，任何法治也就成為一種形式。因此，行政決策終身責任追究制的建設是民族地區社會發展的必然選擇。民族地區行政決策終身責任追究制的構建需要綜合各個方面的現實問題，站在行政決策范圍、追責體系建設以及有關配套制度完善的角度上，重視行政決策決定的過程記錄，明確決策責任主體；通過決策評估體系，賠償制度，實現行政決策終身責任追究制的合理構建。