管控與動員：邊境民族地區邊民管理的雙重機制
——以云南文山壯族苗族自治州M縣為例

夏文貴

（云南大學 民族政治與邊疆治理研究院，云南·昆明 650091）

一、邊境民族地區治理中的邊民管控

邊民管控，是針對與邊民相關聯的邊境事務、問題和活動而進行的規制性管理活動。“人”的問題和“物”的問題，是構成邊境治理客體的兩個基本維度，而人的問題又集中于邊民身上。同時，邊界、界碑、口岸等“物”的管理，又是同邊民管控直接相關的。因此，加強邊民的管控，就成為了邊境治理的題中之義，直接關乎邊境的安全和穩定。

首先，跨境行為的管控。鄰邊而居的分布特點，使得邊民的跨境活動十分頻繁，在這個過程中，往往會出現大量的非法跨境行為，并已成為了邊境管控中的重點和難點。歸納起來，這樣的非法跨境行為主要源于以下因素：一是地理因素。毗連越南“五縣一市”的地理特性，以及山高谷深的自然環境，導致M縣境內的非法邊境便道和小道林立，為邊民的非法跨界創造了條件。二是民族因素。在M縣的漢、苗、壯、瑤、彝、傣、蒙古、仡佬8種世居民族中，“除蒙古族外，其余7種民族在越南邊境地區均有分布，跨境而居的同一民族間語言相通，習俗相同。”[1]在現實生活中，跨界民族同宗同族同源的歷史聯系并未因國家邊界的區隔而就此中斷，相反卻為相互間多樣頻繁的日常跨界交往注入了動力。三是成本因素。受經由口岸或合法邊境通道出入可能造成的成本過高限制，如路途遙遠、交通不便、時間成本等，就近取道邊境小道或便道成為了邊民出入境的首要之選。

其次，生產作業的管控。邊境生產作業有廣義和狹義之分。廣義邊境生產作業，是指所有在鄰近邊界地帶進行的生產作業活動，或其他人員進入邊境區域從事的作業活動，前者如“耕作、放牧、采伐、捕撈、狩獵、采集”等，后者有“堤壩維修、引水工程修筑、爆破施工、科研、測繪、拍攝、錄像等。”[2]狹義邊境生產作業，專指“邊民在邊境地區或邊界地帶從事各種生產作業的活動。”[3]僅就狹義層面來說，這本身就是邊民開展生產實踐、維持生計、實現發展的需要，也符合國家鼓勵邊民抵邊而居、安心居邊進而守土固邊的要求。然而，在此過程中，如何引導邊民進行合理合法的邊境生產作業，才是問題的關鍵。如在M縣較為常見的是，當牲畜逾越國界跑入鄰國，或邊民在耕種中確有燒荒之需時，應當如何處置？凡此種種，均是關系邊民各民族群體切身利益的大事，而一旦處置失當，就有可能釀成重大的邊境突發事件，不可不重視。

再次，境內涉外活動的管控。邊境特定的地緣和民族特質決定即便在我方邊民未離境的情況下，也會不可避免地導致與鄰國邊民發生某種聯系，并形成一定程度的涉外關系。尤其近年以來，伴隨國家沿邊開發開放的深入推進，不斷吸引著鄰國邊民向我國邊境紛至沓來，從而形成了多樣的涉外互動關系。在M縣，雙方邊民間的交往互動主要有：一是來訪。境外邊民的踏足而來，背后承載的可能是基于族緣、血緣、親緣、業緣等方面的聯系，但不管怎樣終究形成了事實上的涉外關系，牽及我方、對方和雙邊的法規條文。二是互市。在我方主導下，延續雙方民族互通有無的歷史傳統，今天的邊民互市貿易更顯得格外繁榮。在此情況下，互市貿易行為尤須予以嚴格規范，更何況在貿易中還常有矛盾、摩擦或沖突等的發生。三是通婚。在主權時代，邊民跨境通婚的傳統，受到了雙方國家法律規范的限制。然而，多源于同一民族基礎上的非法跨國通婚仍然屢禁不止，并伴生了身份歸屬、福利保障、社會治安等問題。如是，教育、規約和引導邊民的涉外交往行為、意識和能力，自然就是邊民管理中的重要議題。

最后，一般性社會問題的管控。以M縣的具體情況來看，同邊民相關的一般性社會管理問題主要有：一是邊境社會的秩序問題。邊民是組成邊境社會的主體，在邊境社會秩序的建構、維系中，邊民扮演的角色是極其關鍵的，發揮著基礎性、決定性作用。二是邊境社會關系的調適問題。邊境社會是一個由多樣民族形態、多元宗教信仰組成的獨特系統，面臨著突出的族際關系和宗教關系協調問題。同時，也存在著現代化進程中的社會分化，以及利益矛盾和沖突的多樣化問題。此外，還有著因貿易、務工、旅游等基礎上的境內外人員間的關系調處問題。三是邊境社會的公平問題。國家對邊民的特別扶持，對邊境少數民族群體的特殊照顧，又容易導致未受惠群體的不公平之感，并引發各邊境民族群體間的利益比較和爭奪問題。四是邊民社會行為的規范問題。邊民集民族、宗教、邊疆、貧困，以及境內境外等多元因素為一體，這些因素間常常交織疊加、相互激化，一定程度上成為了邊民社會行為失范的潛在影響因素。

二、邊境民族地區治理中的邊民動員

（一）邊民動員符合現代治理范式

相較傳統管理模式，現代治理尤其強調多元主體之間的協作。因此，在國家治理現代化成為基本趨勢的情況下，邊境治理雖屬特殊領域，但同樣也要遵循現代治理的一般邏輯。作為典型的邊境縣，M縣的治理初步形成了一種政府主導，企業、社會組織和公民多元參與的治理格局。實際上，誠如在一般治理中要充分調動和發揮普通公民的作用一樣，邊境治理中也需要有效發揮邊民的積極性、主動性和創造性。而邊民主體作用的發揮，又尤為能體現邊境治理的現代化理念。

參與M縣治理的邊民主體可分為三種類型：一是體制內的專門主體。主要是由政府或邊防部隊臨時聘用的護邊員，主要負責輔助性的邊務管理工作；二是體制內的非專門主體。包括村兩委成員、村小組組長、民兵組織，以及其他村民組織；三是體制外的非專門主體、主要就是普通邊境村民。這些主體在邊界和界碑維護、邊境地區的抗災搶險、邊境特殊情況的信息上報、沿邊巡查等多個方面發揮著不可替代的作用。在邊境治理主體結構中，邊民無疑是不可或缺的一員。對于這個重要主體，M縣采取了邊民補貼、支持基礎設施建設、扶貧開發、宣傳教育、提高護邊員待遇等多種動員手段，由此調動邊民參與邊境治理的能力和效能。與此同時，邊民的主體作用又同政府、邊防力量、企業、社會組織配合起來，為其他主體治理活動的展開提供了必要的支持。

（二）邊民動員有助于緩解治理資源不足

任何一項治理活動，都需要治理資源的支持。對于M縣這樣的邊境縣來說，人力物力的治理資源短缺同繁復艱巨的邊境治理任務之間，構成了一對突出的矛盾。為緩解這樣的矛盾，保證邊境治理目標的有效實現，M縣不得不調動邊民守土固邊的能動性和積極作用。一方面，國家的邊境管控工作急需動員邊民的參與和介入，以彌補人力資源的匱乏；另一方面，國家關于邊境治理的許多政策舉措，需要動員邊民去認可、支持和配合，才能更好地使其落地、生根和成長。

誠然，邊民是所有邊境要素中最為核心、最為能動、最為活躍的關鍵性因素之一，為邊境治理注入了新的內涵和活力，構成了邊境治理的一元主體。然而，邊民的這種主體性地位的作用發揮，還有賴于通過政治動員來增強邊民邊境治理參與的自覺性和主動性。在以邊民為基本單元的邊境條件下，“一個邊民就是一個哨兵，一個家庭就是一個哨所，一個村莊就是一支部隊”[4]。邊民動員在邊境管控中的重要性由此可見一斑。而且，邊民以主體身份的治理參與和介入，在很大程度上可以彌補政府或其他治理主體的諸多不足。畢竟，面對紛繁復雜的邊境事務和問題，以政府為核心主導的治理主體，已然不能實現對所有邊境問題的治理，而邊民在這其中所擁有的治理主體地位及其能動性作用，是其他治理主體難以替代的。因而，邊民動員的作用機理發揮，是邊民這種潛在的政治社會資源轉變為現實治理資源，進而治理力量的重要機制。

（三）動員是形塑邊民意識的基本方式

現代國家，既是一個以領土為載體的地理空間單位，也是一個以全體國民為主體的政治共同體。M縣的情況表明，邊境治理離不開邊民守土固邊作用的發揮，而這種守土固邊行為又要依靠強烈的邊民意識來維系。其中最為關鍵的就是維護邊界、維護國家主權的領土意識，雖身處邊陲但仍為國家公民的國民意識，以及在此基礎上形成的責任意識。而動員邊民參與和介入邊境治理，本身就是錘煉邊民意識的有效實踐形式，更是突顯邊民主體地位的具體體現。

一是領土意識。“領土就是國家主權管轄的地理空間范圍，并需要通過主權國家政府間的條約或協定而確定的邊界來界定。”[5]現實生活中，邊民與領土、邊界、邊境等概念息息相關，共同構成了國家主權的外在形式。其中，領土是最為重要的主權構成要素。無疑，公民都有維護國家領土安全、統一和完整的義務，而相比其他公民群體，邊民則更為直接地肩負著這一期待和要求，直面著更為具體微觀的領土主權事項。如是，積極培養邊民對領土的責任感、義務感和使命感，“進而形成一種在場的情境依戀和歸屬感”[6]，即領土意識至關重要。

二是國民意識。邊民作為國家時代的特有群體，它首先是國家的邊民，國家則是邊民存在的本體和依據。與此同時，邊民的邊境在場，也是深刻的國家主權標識、象征和宣示。這些情況表明，在邊民的多重身份組合中，國民身份是最為重要的，既體現著憲制性的權利，也擔負著憲制性的義務，從而完全有別且超越于其民族、宗教、地域等特殊性身份及其意識。這一點對于協調跨界民族的民族認同和國家認同來說也尤為重要。

三是責任意識。邊民同國家邊界有著天然的聯系，并因國家邊界的區隔而形成和存在。這樣，邊民的抵邊而居，要求其必須樹立起強烈的守土固邊的責任意識：其一是在主觀上避免和杜絕非法跨界行為的發生；其二自覺警惕和抵制境內外人員的非法跨界行為及活動；其三是強烈的國防意識、守土固邊意識的錘煉和實踐。

三、邊民管控與動員的結合

管控與動員存在著內在的契合性。管控與動員，是邊民管理實踐中的一體兩面。管控源于邊民的客體性身份特性，以及其與諸多邊境問題的關聯；動員源于邊民的主體性身份特性，以及其在邊境治理中的一元主體地位。二者在本質上有著高度的契合性，這主要取決于，不論是管控還是動員，都是在政府主導下實現的，并提供著治理實踐有效推進的制度基礎。也就是說邊民的管控和動員，其實都不過是在國家及邊境地方統一的制度體系和統籌安排下進行并實現的。離開這一根本性的治理原則，邊民管控與動員的可能性都將大大降低，邊境治理實踐的有效性也會大打折扣。

邊民的有效管理有賴于管控與動員的并行實施。邊民的雙重身份屬性表明，管控與動員是邊境治理中邊民管理的兩個重要維度。在深層邏輯上，管控之于邊民，除了解決圍繞邊民而產生的各種邊境事務和問題，還在于增進動員邊民的能動作用；動員之于邊民，既與邊民在邊境治理中的主體性地位密切相關，也潛藏著某種程度的邊民管控效應。可見，邊民的管控與動員并非完全分離的兩個方面，而是一個有機結合的統一體，任何一方的弱化，都將制約或降低邊民管理和邊境治理的整體效果。

第三，邊民管控與動員的結合途徑。綜上可見，邊境民族地區治理中的邊民管理，存在著一個具有特定內涵的管控與動員的互動機理。而要發揮這一機理的最大化效用，還有賴于釋放如下機制的作用：一是宣傳教育機制。毫無疑問，要把遠居國家經濟、政治、文化遠端，民族構成多元、宗教信仰多樣、社會身份多異的邊民社會整合到統一的現代國家建設進程中來，經常性的宣傳教育是必不可少的。二是邊民補助機制。面對邊民有限的生存條件和發展空間，邊民補助的范圍、力度、金額等是保證邊民安心抵邊居住從而守土固邊的關鍵。在M縣，沿邊補助為毗連國境線的邊境村寨，并以戶為核算單位，每戶每年補助金額500元，一定程度上為激發邊民的守土固邊能動性發揮了不小作用。三是激勵與約束機制。立足于正向視閾，鼓勵邊民沿邊境一線居住，進而抵邊而居、居邊脫貧、居邊致富，無疑是以低成本收獲高效管邊控邊興邊績效的長遠之策。從反向視角來看，對邊民尤其是部分跨界民族確實存在的有悖國家出入境法規的行為，予以嚴格的懲戒和警示。