抗戰時期國民參政會西南少數民族提案評析

王鳳青

（中共山東省委黨校 馬克思主義學院，山東·濟南 250103）

1938年7月成立于抗戰高漲聲中的國民參政會，是一個帶有民意色彩的中央最高咨議機構，也是繼清末資政院、民初國會后中國近代政治發展進程中一次重要的政治突破。國民參政會成立后，隨著國民政府西遷至重慶，西南少數民族地區在抗戰建國地位中的重要性日漸凸顯，西南少數民族地區問題隨之成為國民參政員高度關注的一個問題。他們通過行使提案權的方式，提出了一些有關西南少數民族地區問題的提案。本文擬對這些提案的基本情況、在集中關注的問題上形成的有價值的觀點認識、建議主張及國民政府的回應情況進行分析，以揭示國民參政會對抗戰建國的作用、貢獻及其局限，進而窺視其對國民黨政權的影響。

一、提案基本情況

從提案人的身份背景來看，除了蔣介石以國民參政會議長身份和國民政府交議的提案外，其余提案全部由參政員以聯署形式提出。其中，甘肅籍的張作謀、駱力學、新疆籍的哈的爾、青海籍的阿福壽、喜饒嘉措、四川籍的黃肅方、廣西籍的林虎、黃同仇、寧夏籍的周士觀、貴州籍的王亞明等都有提案提出。這些人來自西南少數民族地區，了解熟悉這一地區的情況和問題，且具有較高的學歷和豐富的閱歷，[1]保證了提案內容能夠反映這一地區的實際情況，建議主張有較強的針對性與可行性。另外，非邊疆籍參政員如張振帆、孔庚、李中襄、馬兆琦、黃炎培、李鴻文、黃建中、胡石青、許德珩等也有提案提出。這不僅豐富了有關這一地區問題提案的內容，擴大了解決該地區問題的思路，而且反映出隨著這一地區在抗戰建國中地位的提升，已成為參政員普遍關注的問題。

從提案關注的領域來看，參政員最為關注西南少數民族地區的財政經濟，其次是內政，再次是教育文化，軍事國防又次之，外交國際、國民大會等問題最少。這主要是因為這一地區戰略地位雖然重要，但極為貧弱的經濟基礎無法為抗戰建國提供有力的物質支撐，因此提案圍繞這一地區的資源開發、交通建設、墾殖荒地、衛生畜牧、人民生計等問題提出了大量主張。

二、提案主要內容

大體說，西南少數民族提案主要圍繞兩大層面展開：一是集中人力物力財力全力支持抗戰；二是大力開發，充實抗戰力量，深植建國根基。

（一）開發西南經濟，努力增加富源

這類提案將開發西南少數民族地區與與抗戰建國的前途命運聯系起來，除了建議成立“川康建設期成會”及“川康建設視察團”外，就這一地區經濟發展，富源開發提出了很多有價值的建議。從宏觀層面看，李洽建議在陜甘青寧新五省組織規模龐大的機械化軍團，興辦水利擴張墾殖面積、發展紡織業、化學工業、畜牧業、開發煤及煤油鐵金等礦產。高惜冰要求在西南設輕工業中心，解決西南輕工業發展落后問題。從微觀層面來看，提案圍繞這一地區經濟發展中的具體問題提出了不少建議，主要集中在利用各類資本、積聚發展人才、成立專門機構、興修水利、開發礦產資源等方面。

在這些提案中，以張劍鳴的《為積極推進西南建設建議四點請政府采擇施行案》最為重要。該案針對西南地區建設存在的資本籌措、機關調整、技術人員任用及經濟計劃制定等諸多問題，提出了開發西南的一攬子計劃，如國內投資與國外投資相結合；在經濟部下設鹽務總局、農業總局、水利總局；在交通部下設公路總局、鐵道總局、電政總局；交專門人才主持西南建設事業及確定一整個實施計劃，以免“緩急莫辨，輕重倒置，甚至掛一漏萬，成效難期”。[2](P91-92)在利用資本方面，杭立武、張振帆、秦望山建議制定具體措施吸引各類資金發展西南經濟。在設立機構方面，馬景常、王家楨提出設置專門機構開發西南礦產。在興修水利方面，馬兆琦“懇請中央將寧夏河工渠工水利經費，列入正常預算，撥款興修，以期發展水利，有利灌溉”。[3](P400)在開發礦源方面，駱力學、黃汝鑒、嚴錞等分別提議開發隴南煤礦、川康礦藏及云南工礦。

由于西南少數民族地區地廣人稀，提案亦主張墾殖西南少數民族地區，建議主要包括設置墾殖區域、采取措施籌集移民經費，給予移民種種鼓勵優惠，成立專門移民機構等。駱力學、秦望山、唐國楨、李文珍、郭仲隗、張作謀、黃建中、張之江等都有提案提出。其中，駱力學提議在甘寧青新及桂滇康諸省劃定適當區域設置墾殖區，移送陣亡將士家屬、受傷軍人及難民墾殖。張之江建議設立邊疆移民屯墾登記處，“積極大量移民屯墾實邊，以適應環境與時代之需要。”

（二）推動交通建設，保障便捷暢通

西南少數民族地區大都地處偏僻，交通閉塞，極不適應抗戰建國的迫切要求，提案對此有較多關注，主要關心兩大問題：一是為抗戰開辟國際通道；二是建設當地交通路線，便捷與周邊地區的交通。

就前者來看，提案對修建滇緬鐵路、康印公路、康藏公路及青藏公路以保持中緬、中越、中蘇、中印、中英等國際路線暢通等都有建議提出。羅衡、張振帆、趙澍、張劍鳴、楊蔭南、張邦珍等提議修筑滇緬鐵路，并對修筑過程中遇到的困難提出了解決辦法。如羅衡建議通過政府與人民合資、鼓勵商辦、召集華僑入股、舉借外債等方式予以解決。李鴻文、李元鼎、李洽、張作謀等建議修建隴海鐵路西段、隴海鐵路寶雞至蘭州段、鳳翔與重慶間的鐵路建設以連通中蘇交通。張振帆呼吁加快修筑滇越鐵路。王家楨提出搶修西昌至賽的亞的中印公路、康定至拉薩的康藏公路、西寧至拉薩的青藏公路，確保西南與印度的交通聯系。

就后者來看，主要建議建設連通西南少數民族地區周邊的線路。其中，林虎主張修建宜山經百色達龍舟的公路。歐元懷建議興修重慶至成都的成渝鐵路。李中襄呼吁修建南以黔桂鐵路為起端，經遵義、合江、樂山、成都，接天成鐵路，至大水接隴海路的延長線，并經玉門、哈密至七角井，而后由大山南路經過善鄯浦犁而達印度北夏華附近的阿托克站路線，以貫通西北西南。商文立提議迅速完成滇緬路、敘昆路、黔桂路、湘黔路，打通川滇黔桂四省的交通。黃建中提出派專家勘查自蘭州以西最合理之鐵路線，分期分段進行修筑。

（三）關注衛生防疫事業，呼吁減輕民眾負擔

在衛生防疫方面，主要建議包括增加衛生經費、成立防疫機構和培養人才等。隴體要主張通過撥助衛生經費、加派衛生技術人才、擴充國立云南大學醫學院等方式，解決云南“瘴疫彌漫，瘧疾橫行”的問題。李永新要求專列衛生經費，并在蒙古伊盟、阿額兩旗、青海都蘭、玉樹、四川中阿哇、果洛、甘肅祁連山，西康巴安，川康大小涼山，西康所屬遍地，各辦一衛生院或巡回衛生隊，免費為當地人民牲畜治療。[4](P168-169)阿福壽提出撥專款補助青海寧新等省衛生經費，提高衛生人員生活待遇。劉風竹提議在甘寧青新四省成立西北畜牧份養合作社，解決因黑疫病、腦炎及腐腸病而導致牛羊大量死掉的情形。

在減輕民眾負擔方面，主要集中在勿擾民傷民與救濟災民難民等方面。其中，前者意在提醒國民政府注意改進施政過程時給西南少數民族民眾帶來的痛苦，主要集中于兩大問題：一是減免或豁免西南少數民族民眾過重的戰時負擔；二是改善統制經濟政策給西南少數民族民眾帶來的巨大痛苦。后者主要基于天災人禍造成西南少數民族地區民眾日常生活難以維持的實際，或建議政府撥款賑災，或主張減免軍糧負擔，或提議從他省運濟糧食進行救助，或呼吁減免田賦征實數額。

三、國民政府的回應及效果

《國民參政會組織條例》只是規定了“國民參政會提出建議案于政府”，提案提出后，國民政府如何因應則沒有具體規定。在具體的實踐操作中，一般來說，提案提出后，首先須經各專門審查委員會審查；經專門審查委員會審查或主席同意后提交大會討論；經大會討論通過的提案提交國防最高會議（1939年1月改為國防最高委員會）；國防最高會議根據提案內容交行政院；行政院根據內容性質交各部會辦理；各部會將提案辦理情形反饋匯總到行政院；行政院再將提案辦理情形向國民參政會駐會委員會匯報；國民參政會召開下次大會時，駐會委員會向其報告提案實施情形。

從縱向看，抗戰前中期，國民政府對西南少數民族提案的回應比較積極，其中的一些建議也取得了良好效果，而到了抗戰中后期，回應則比較消極，能夠發揮作用的提案數量并不多。從橫向來看，國民政府對西南少數民族地區提案的回應情況及具體效果，大體上可以分為以下幾類：

第一，基本采納了提案的主張，并在實踐中得到了落實。如國民政府制定的《開發西南各省富源計劃并歡迎國外投資》 《補助紡織工業辦法》等就吸收了杭立武開發西南各省富源計劃的主張。[5](P50)張劍鳴在《為積極推進西南建設建議四點請政府采擇施行案》中所提開發西南的四點建議，也得到了財政部、經濟部、交通部的積極回應。[5](187-188)

第二，對提案進行了選擇性回應，采納了部分主張。秦望山通過移民墾荒增加云南人口的提議，得到了財政部、經濟部、賑濟委員會的認可，并“派人員前往滇省調查建水縣之羊街壩、宣威縣之以古海區兩處荒地情形，業據詳細報告，正在會商辦理中”，但對其提出移民滇省需要解決交通問題的主張，交通部僅以“令粵漢路局湘桂鐵路理事會川桂滇緬等公路運輸局參考”作為回復。[6](P6)對于光和在河西、寧夏、綏遠大規模興修水利進行屯墾的主張，國民政府在回復中聲稱已先后整理河西、綏遠、寧夏舊渠，并在陜西黃龍山及黎坪暨甘肅岷縣劃出墾區辦理墾務，但對其興修水利開發農田的提議則認為“俟抗戰勝利實行復員時”再予以考慮。[7](P77-78)

第三，雖未采納提案建議，但引起了國民政府關注并力圖解決的問題。如雖沒有采納馬毅提出在西安設立商學院的建議，但承諾要“注意建設邊疆各項專門人才之培養。”對要求增加包括西南少數民族地區在內的邊疆教育經費的呼吁，雖未能完全體現在實際中，但國民政府還是在盡可能的情況下，提高了邊疆教育經費，[7](P66-68)對這一地區的教育發展不無裨益。

第四，對提案雖有回應，但建議未被采納。對孔庚提出整飭重慶屠宰公司，保證豬肉正常供應的建議，行政院僅以“交重慶市政府注意改善”作為答復，未采取具體措施。對王普涵、張作謀等針對花紗布管制中官吏中飽私囊、借機貪污、西南少數民族地區民眾負擔過重現象的揭露，國民政府在回復中竟然出現了“查棉花生產與糧食迥不相同”“對于此項物資，必須大量掌握，不得不實施統購，似難與糧食方面相提并論”以及“無強制收購之事”“從無處分沒收之事”之類的字眼。[8](P17-19)

第五，對提案沒有關注，亦沒有回應。這類提案分為三類：一是在國民參政會大會討論時提案就沒有通過，更遑論提交國防最高會議，由之轉交行政院辦理了；二是提案交國防最高會議后，國防最高會議沒有將之轉給行政院；三是提案轉交行政院后，沒有具體實施情形的回復。由于提案未進入國民政府相關部門的視野，也就談不上作用發揮的問題了。

可見，國民政府對西南少數民族地區提案的回應方式是多種多樣的，由此導致提案發揮的作用也是多種多樣的。大體來看，引起國民政府高度重視且落實到實踐中的提案，推動了抗戰建國地順利進行；部分建議被采納的提案，也較為有力地推動了抗戰建國的進行；進入國民政府視野之后，被開始重視所反映問題的提案，雖然建議主張未被采納，但由于對提案反映問題的重視，對抗戰建國亦發揮了積極作用；未被采納和未進入國民政府視野的提案，則未能發揮應有的作用。當然，那些進入國民政府視野且建議主張或被全部采納，或被部分采納的提案，由于戰亂環境及國民政府自身面臨的諸多困境，其實施效果有很多也不甚理想。探究其原因，大體上可以概括為三點：

首先，就提案本身來看，其關注的內容非常廣泛，議題亦相當龐雜，既有宏觀上要求國民政府進行“一攬子”系統改革的主張，亦有針對某個領域、某一具體問題要求進行處置的建議。這些提案雖體現了國民參政會向國民政府建言獻策、以備咨詢參考的功能，但由于提案建議或過于抽象，或過于具體細微，或不具備實施條件，導致其不能落實到實踐中。

其次，提案建議雖有較強的針對性與可行性，但與國民黨的立場有較大差異。國民參政會提案能否采擇的關鍵性因素，在于國民黨自身的意愿與決策。當提案內容與國民黨的意圖有較大差距時，就很難被重視，更遑論予以采納施行了。這些提案主要集中在整飭吏治、改善政治機構、減免或豁免民眾負擔及改進因經濟統制給民眾帶來的痛苦等方面。對于這些提案，國民政府大都采取了敷衍塞責、不予理睬、提交國防最高會議后不予轉交行政院，轉交行政院后不予落實等方式，提案的作用未能發揮出來。

再次，有些建議國民政府雖想采納，但由于缺乏足夠的執政資源，導致提案的積極功能未能發揮出來。對于這些提案，國民政府在辦理時，雖有“交教育部核辦具復”“交財政部采擇施行”“交經濟部核辦具報”“交交通部核辦具報”等之類的回復，但實際上，“決而不行”“行而無效”或“行而更差”的現象比較嚴重。

四、結語

在全面抗戰期間，國民政府基于利用各種政治力量進行抗戰建國的考量，將國民參政會作為構建戰時動員體制的重要方式之一，[9](P147-148)表現在對包括西南少數民族地區問題在內的提案的回應態度上，就是對其中的一些建議主張或進行了全部采納，或進行了部分采納，或雖沒有采納，但開始重視提案提出的問題，并嘗試解決這些問題。國民參政會凝聚社會共識、群策群力共赴國難的功能也因此得以體現。但是，由于國民參政會對國民政府沒有硬性約束力，對于那些不符合國民黨政治意圖，或國民黨基于自身痼疾無法解決的提案，雖有一定程度的回應，但基本上采取了敷衍塞責的方式，反映出國民參政會在國民政府政治架構中的尷尬地位。當然，少數提案因自身原因，缺乏可操作性，無法落實，這是可以理解的，應另當別論。

需要指出的是，參政員把包括西南少數民族地區問題在內的提案的落實情況視為是對國民黨政權認同、支持與擁護的重要依據。從這個角度來看，國民政府對國民參政會提案回應的“有與無”“多與少”和“質與量”，直接決定了國民黨政權政治合法性的“優與劣”“好與壞”和“成與敗”。事實也正是如此。當包括西南少數民族地區問題在內的提案的建議主張得以落實，并在實踐中產生良好效果時，參政員對國民黨政權的認可度就高，國民政府的政治合法性就會增強；反之，參政員就會對國民黨產生不滿、疏離、不合作乃至公開對抗，[10](P89-92)國民黨政權的政治合法性就會大大減弱。

客觀地說，國民政府在回應包括西南少數民族地區問題在內的國民參政會提案的過程中，最初采取了積極的態度，一些建議主張被采納吸收，體現在了國民政府的施政方針中，產生了良好效果，增強了參政員對國民黨政權的認同、支持與擁護。而到了抗戰中后期，國民黨政權“衰弱的體制特性”[11](P202)使其自身難以克服的弊病日益呈現，表現在對包括西南少數民族地區問題在內的提案的回應上，就是一些有價值的提案被以搪塞敷衍的方式進行了處理，提案應有的積極功能未能得到有效發揮，也由此導致國民參政會成立伊始具有的凝聚社會共識、群策群力共赴國難的積極功能日趨降低，國民黨政權的政治合法性資源在此過程中也逐漸流失。這可為我們深入認識國民參政會對抗戰建國的作用、貢獻、局限及對國民黨政權的影響提供重要參照。