論鄉村振興戰略實施中農村集體建設用地的優化利用

□楊秀琴

（廣東省社會科學院 廣東 廣州 510610）

農村集體建設用地是我國建設用地的重要組成部分，在全國0.3億hm2建設用地中，農村集體建設用地面積為0.2億hm2，占總面積的64.6%[1]。集體建設用地利用狀況直接關系到我國建設用地總體利用狀況。

目前，我國高度重視農村發展，正在加快推進城鄉協調發展、新型城鎮化發展、農村一二三產業融合發展、鄉村全面振興等新的發展戰略，積極開展“三塊地”改革等新的改革內容，這些新的發展戰略和改革內容必將涉及大規模的農村集體建設用地的開發利用。如何在新一輪大規模的集體建設用地開發利用中，促進農村集體建設用地的優化利用已成為重要和迫切的研究內容。因此，本文將探討目前我國農村集體建設用地利用存在的主要問題，剖析這些問題出現的主要原因，并提出農村集體建設用地優化利用的路徑，以求能推動農村集體建設用地優化利用，避免各地在實施一系列新的鄉村發展戰略中出現新的建設用地粗放利用問題。

1 集體建設用地利用存在的主要問題

1.1 農民優化用地意識薄弱，宅基地利用與優化用地要求相差甚遠

我國農村居民點具有數量多、規模小、布局散亂等特征，土地利用粗放，不少地區還存在“空心村”的問題，極大地降低了農村居民點利用率。據統計，目前我國農村宅基地有0.1億hm2左右，其中1/3閑置。在宅基地閑置問題突出的情況下，各地農民普遍未形成優化利用宅基地的意識，在家庭財力允許時，農民普遍仍有多建房的偏好，“一戶多宅”及宅基地面積超標的現象仍普遍發生。因此，在我國農村人口不斷減少的情況下，村莊用地面積反而不斷增加。我國鄉村人口由1990年的89 590.3萬人減少為2016年的58 973萬人，16年間減少了30 617.3萬人[2]，但是我國農村居民點用地卻由1990年的15.7萬km2，增長為2016年的19.1萬km2，16年間共增長了3.4萬km2[3]。

1.2 集體建設用地中產業用地的開發利用“跟著項目走”的特征突出

長期以來，為了加快工業化、城鎮化，用低地價甚至零地價的土地作為要素條件吸引資金和建設項目，是我國許多農村地區發展中的普遍做法。用地主體一般因低廉的用地成本而不會自覺考慮優化用地，而會用更多的土地代替資金、技術等其他生產要素，優化用地通常被忽視，造成了集體建設用地粗放利用的問題。以2017年廣州市荔灣區的集體建設用地開發利用情況為例進行說明。該區許多集體建設用地利用以建設低層廠房、建筑、倉庫、飲食場所等利用形態為主，15個調查樣點村的集體建設用地開發利用總面積達410.24 hm2，但總建筑面積僅為508.32萬m2，平均容積率僅為1.24，其中有3個行政村的集體建設用地容積率低于1.0，最低的容積率僅為0.8，集體建設用地的開發強度、容積率都極低，遠未實現集體建設用地的優化利用（詳見表1）。

1.3 集體建設用地的開發利用難以得到有效監管

目前，我國集體建設用地開發利用的主要模式仍是由農民集體經濟組織根據項目的需求，與項目用地主體私下商妥之后簽訂集體建設用地的使用合同，然后進入集體建設用地的開發利用環節。由于我國農民集體經濟組織長期承擔了村莊公共服務的財政支出，通過集體建設用地吸引投資項目來獲取集體經濟的發展機會、增加村集體財政收入是村集體的理性選擇。具有經濟人屬性的用地主體則一般按照其自身利益最大化的原則來確定轉入和使用的集體建設用地規模，而不是從優化利用集體建設用地資源的角度來確定其具體的用地規模。

從客觀上而言，集體建設用地這種流轉交易、利用開發運作方式容易導致政府有效管理的缺失，地方政府難以對集體建設用地的流轉、開發利用等環節進行監管，也難以對集體建設用地的入市規模、開發程度、投入產出等進行管控。從目前地方政府的主觀管理實踐來看，各地基層政府也沒有建立集體建設用地利用的監管機制，各種低效使用甚至違法違規使用集體建設用地的行為一般得不到及時糾正和懲處，這降低了集體建設用地的使用成本，也降低了相關主體優化利用集體建設用地的意識，從而強化了集體建設用地粗放利用的傾向。

表1 2017年廣州市荔灣區樣點村集體建設用地開發利用情況

2 集體建設用地利用問題出現的主要原因

2.1 缺乏完善的建設規劃

缺乏完善的建設規劃是宅基地利用和產業用地問題出現的重要原因。與城鎮土地規劃不完善的情況相比，農村土地利用規劃缺失的問題更突出，土地利用受規劃缺失的影響也更大。對于宅基地而言，我國許多村莊建設活動長期以來都沒有專業規劃的指導和調控，農村居民點用地分布范圍廣、農村居民用地隨意性強、有效管理缺失、各地“空心村”的整治未能及時開展等因素共同造成了農村居民點用地逆向增加、大量農村居民點用地的閑置和廢棄、土地浪費現象嚴重、村莊布局分散、村莊空心化等宅基地利用等問題。對于企業發展用地而言，在缺乏用地規劃的指導和管控的情況下，當集體建設用地有開發利用的條件和機會時，村集體一般根據村集體的經濟利益最大化來選擇土地的開發利用項目，而不會從優化集體建設用地利用的角度來選擇項目。可見，集體建設用地在供給源頭上就已經脫離了優化用地的理念和要求，因此，集體建設用地中企業發展用地容易出現“跟著項目走”和粗放用地的特點。

2.2 農村土地市場建設緩慢

農村土地市場建設緩慢是集體建設用地普遍粗放利用的主要原因。農村集體從20世紀90年代初開始私下主動將大量集體建設用地以聯營、入股、出讓、出租等方式推進市場流轉，形成了一定規模的隱形流轉市場。經過多年的發展，各地的集體建設用地流轉早已形成了默認的操作方式與程序，并形成了普遍存在的集體建設用地隱性流轉市場。雖然我國2013年開始允許經營性集體建設用地入市流轉，但是我國集體建設用地公開市場建設嚴重滯后于實踐的需要，目前集體建設用地仍以隱性私下交易為主。這種隱性市場的價格機制、交易平臺、中介組織等市場要素都不完善，私下交易的集體建設用地價格難以真實反映集體建設用地的價值。

同時，由于我國城鄉建設用地市場聯運機制尚未建成，國有建設用地市場和農村建設用地市場無法形成統一、有序的城鄉建設用地市場體系。與國有建設用地相比，集體建設用地的地價明顯較低，通過隱性流轉市場取得的土地，其價格則更低。地價這一經濟杠桿并未正確發揮促進集體建設用地優化利用的功能，各地集體建設用地市場供給規模普遍高于實際的集體建設用地需求規模。集體建設用地隱性市場發育發展和公開流轉市場建設滯后的情況，決定了推進農村集體建設用地優化利用容易與農村集體建設用地相關主體的實際交易和用地情況相脫離，因此，各地農村普遍存在集體建設用地粗放利用的問題。

2.3 相關主體積極性不足

相關主體積極性不足是導致集體建設用地利用監管不到位的主要原因。集體建設用地的優化利用有賴于集體建設用地的供給方、需求方、地方政府等相關主體的共同實踐和不斷探索，特別是需要土地管理部門的積極引導和有效管理。但是實踐表明，各地對建設用地利用管理主要集中于國有建設用地的利用管理，而缺乏對集體建設用地利用進行管理的積極性，這是集體建設用地利用得不到有效監管的主要原因，從各地落實我國全面推進建設用地節約集約利用政策的情況可見一斑。

推進建設用地節約集約利用是優化建設用地利用的重要方式。我國原國土資源部自2010年就啟動了國土資源節約集約模范縣（市）創建活動，在全國選擇115個縣（市）開展了基層試點；于2014年6月和9月又分別出臺了《節約集約利用土地規定》（國土資源部令第61號）和《關于推進土地節約集約利用的指導意見》（國土資發〔2014〕119號），對全國農村集體土地節約集約利用提出了要求，以調動相關主體節約集約利用農村土地資源的積極性、主動性和創造性。但在具體實踐中，全面推進農村集體建設用地節約集約利用面臨諸多障礙，沒有參加國家建設用地節約集約模范縣創建的地區，土地管理部門等相關主體并沒有積極了解和落實節約集約用地制度，制度落實難度大。在廣東省惠州市A縣調查中發現，土地管理部門相關工作人員對廣東省實行的節約集約用地制度的內容根本不了解，更不可能在工作中積極推進集體建設用地節約集約利用。可見，集體建設用地利用管理主體對于貫徹節約集約用地制度規定尚缺乏積極性，對集體建設用地優化利用的引導和監管則更缺乏積極性，這直接導致農村集體建設用地利用管理缺失。

3 集體建設用地優化利用的路徑

3.1 推進集體建設用地供給側改革，優化集體建設用地利用

首先，加快推進舊村莊改造工程，優化村莊建設布局，增加集體建設用地經濟供給。確實貫徹執行各項“三舊”改造政策，加快推進舊村舊宅的改造，通過轉換舊村舊宅的用途，挖掘村莊用地的二次開發利用潛力，提高宅基地的利用率，增加集體建設用地的經濟供給，不斷降低農村宅基地的外延增長速度。

其次，結合鄉村振興戰略實施需要，以提高居民便利度、舒適度為重要目標，統籌規劃集體建設用地利用，科學規劃農村基礎設施、科教衛生文化、交通物流倉儲等用地，增加農村公共管理和公共服務用地，進一步優化鄉村綠地等用地比例，通過優化集體建設用地的供給結構來促進集體建設用地優化利用。

再次，優化工業用地的供給結構。根據各地不同的經濟發展水平和階段，對集體建設用地中企業發展用地的開發利用設置適宜、差別化的供給條件，對不同的產業項目設定不同的“門檻”，將鄉村產業結構調整與集體建設用地中工業用地結構調整和優化相結合，不斷優化集體建設用地中企業發展用地的供給結構。

3.2 完善集體建設用地流轉市場的建設，優化土地市場功能

一個穩定、公正、安全的集體建設用地市場秩序，是能利用土地租金和土地價格杠桿來調節集體建設用地市場供需的前提，也是集體建設用地能得到優化利用的前提，建議從以下4個方面著手加快建設完善集體建設用地流轉市場，為集體建設用地交易創造良好的市場環境。

首先，加快建設完善集體建設用地公開流轉的交易平臺。在明確集體建設用地交易范圍及主體的基礎上，或通過縣鎮村三級農村集體“三資”管理平臺服務體系來建設完善集體建設用地公開流轉交易平臺，或通過加快建立專門的集體建設用地流轉公開交易實施平臺，并逐步將其與國有土地的交易平臺相統一，以打破和消除集體建設用地隱性交易市場，提高集體建設用地市場交易的質量和效率。

其次，明確鄉村基層流轉市場的管理主體和辦法。建議培養鄉村基層流轉市場管理的專業人員，以維護集體建設用地流轉市場的健康運行，同時，讓專業人員做好集體建設用地流轉市場政策的相關宣傳和教育，推動集體建設用地隱性流轉向公開流轉轉變，加快建設完善集體建設用地公開流轉市場，促進集體建設用地市場供需平衡。

再次，積極培育集體建設用地流轉的中介組織。逐漸建成與地價評估、土地拍賣、土地測繪等中介服務相協調的公開流轉市場。

最后，科學建立集體建設用地流轉保護價制度。參照國有建設用地中工業用地基準地價的制定模式，針對集體建設用地交易制定最低保護價。對低于保護價的集體建設用地流轉，地方政府可選擇不予批準流轉；對于實際交易價格低于政府批準確定的流轉價格的集體建設用地流轉，地方政府應當責令集體建設用地轉入方補足地價，對拒不補足的應撤消批準文件，宣布該流轉行為無效；對于實際交易價格明顯低于正常價格的，地方政府擁有優先購買該土地的權利。

3.3 結合農村產業融合發展需要，加強集體建設用地優化利用的管理

首先，科學制訂與農村產業融合發展需要相匹配的集體建設用地開發利用導向性規劃。地方政府可利用目前各地農村產業融合發展的契機，區別不同的產業和行業特點，在確立與農村一、二、三產業融合發展需要相匹配的企業發展用地導向的前提下，制訂集體建設用地開發利用導向性規劃。

其次，結合建設項目引進和建設情況，引導相關主體優化利用集體建設用地。在堅持農業農村優先發展的方針下，地方政府可主動承擔集體建設用地開發利用項目的引進工作，根據項目的引進情況，引導農民集體經濟組織合理地選擇產業項目，并公開、公平地參與集體建設用地流轉。同時，根據項目建設特點，科學引導用地主體優化利用集體建設用地。

再次，加快構建城鄉建設用地統一管理模式。盡快將集體建設用地的流轉開發利用、監管等環節納入城鄉建設用地統一管理范疇，確保集體建設用地利用有規范和及時管理，以促進集體建設用地優化利用。