我國行政法制監(jiān)督體系優(yōu)化研究

鄒燕聰

摘要：如今，行政機關濫用職權，貪污腐敗現(xiàn)象屢見不鮮。十八屆四中全會、五中全會都強調把法治作為治國理政的重要方式，行政法制監(jiān)督是建設法治國家的重要一環(huán)，實現(xiàn)對行政權力的有效監(jiān)督迫在眉睫。本文梳理了我國行政法制監(jiān)督的現(xiàn)狀，進而分析了當前我國行政法制監(jiān)督存在的問題，最終提出完善行政法制監(jiān)督體系的對策建議。[1]

關鍵詞：行政權力 監(jiān)督主體 行政法制監(jiān)督

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）02-0072-02

一、研究背景

黨的十七大報告指出深化政治體制改革的任務之一是堅持依法治國的基本方略。黨的十八屆四中全會要求建設法治國家。習近平指出：“要強化監(jiān)督和制約機制，加強對公務人員的權力監(jiān)督。實行行政權力清單制度，完善行政問責機制。”現(xiàn)階段完善行政法制監(jiān)督體系，是依法行政的客觀需要，是建設法治政府的重要一環(huán)，是全面依法治國，建設法治中國的必然要求。

控權論指出：行政權是行政法最重要的部分，行政權是全部行政法的基礎和核心。法律應該關注行政權力運行后的結果而非行政權力本身。如今，公共行政滲透到社會方方面面，一旦使用不當就會傷害公民利益，因此必須對行政權力進行監(jiān)督和制約，把“權力關進制度的籠子”，防止其異化。

改革開放以來，我國行政法制監(jiān)督不斷完善，但是，受根深蒂固的古代官僚主義思想影響，我國的行政權力監(jiān)督具有濃厚的“官本位”和“治民”色彩，仍存在諸多問題，亟待完善。

二、我國行政法制監(jiān)督的問題

（一）行政法制監(jiān)督的法律體系不完善

近年來，我國相繼出臺了《行政訴訟法》《行政監(jiān)察法》《立法法》《審計法》等法律法規(guī)。[2]對于抑制貪污腐敗，督促行政機關及其工作人員依法行政發(fā)揮了積極的作用。 但是也存在問題。（1）我國至今沒有一部系統(tǒng)的法律明確規(guī)定監(jiān)督的標準、程序，有關規(guī)定只是散見于各個法律中，且多是指導性綱領，缺乏可操作性細則。（2）我國至今沒有一部《新聞法》來明確新聞監(jiān)督的法律地位，有關的法律法規(guī)分散，沒有形成完整的體系，而且缺乏權威性、可操作性。

（二）各行政法制監(jiān)督主體未形成合力

（1）監(jiān)督主體之間沒有建立系統(tǒng)的交流機制，沒有一個主要的統(tǒng)籌主體來協(xié)調各監(jiān)督主體的工作，導致各主體各行其是，各自為政。（2）監(jiān)督主體之間責任界限模糊，或有不同程度的覆蓋，導致重復監(jiān)督問題和監(jiān)督主體之間責任推諉問題。

（三）監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，缺乏獨立性，監(jiān)督乏力

（1）權力機關的監(jiān)督力度不強。法律明文規(guī)定了全國人大及各級人大可以對行政機關進行質詢、彈劫，罷免。但是實際上，僅僅依靠每年一度的人大會議及人大常委會的事后監(jiān)督遠遠不夠。而且，有時各級人大行使監(jiān)督權會受到各級黨委的干涉，缺乏獨立性。

（2）司法機關的監(jiān)督職能被削弱。司法機關的人、財、物都受到政府控制，司法機關實際上是依附于政府的。

（3）行政機關內部監(jiān)督乏力。內部監(jiān)督分為一般監(jiān)督和專門監(jiān)督。[3]但都是行政機關自己監(jiān)督自己，“自己做自己的法官”。一般監(jiān)督是指上級政府和下級政府互相監(jiān)督以及政府各部門之間互相監(jiān)督。然而，下級政府在受上級政府直接領導的情況下不敢冒犯上級。[4]從專門監(jiān)督角度，監(jiān)察部門受上級監(jiān)察部門和同級行政機關雙重領導，對同級行政機關仍監(jiān)督乏力。

（4）公民的監(jiān)督權難以有效行使。一些政府的政務公開流于形式，公民難以真正了解政府行為，并且由于保密工作不到位，公民揭發(fā)檢舉以后人身安全也得不到保障。

（四）行政法制監(jiān)督在程序上輕事前和事中監(jiān)督

一個全方位的查錯糾偏控制系統(tǒng)，應當是事前控制、現(xiàn)場控制、事后控制相結合共同發(fā)揮作用。但我國的行政法制監(jiān)督手段較為單一，大都采取事后監(jiān)督的方式。[5]現(xiàn)有的法律主要偏向事后控制，一旦發(fā)生行政違法才去追究，增加了行政成本。

（五）行政法制監(jiān)督主體的法律意識和監(jiān)督能力有待增強

（1）人民群眾缺乏當家作主的意識。我國公民長期受傳統(tǒng)的“計劃經濟”“集體主義”“大局至上”思想影響，懶于維護自身權益，加上自身法律能力欠缺，因此自覺監(jiān)督意識不強。

（2）行政機關的監(jiān)督人員民主意識和監(jiān)督能力欠缺。一些行政機關監(jiān)督人員的民主法制觀念不強，缺乏以法制權的積極性。而且法律知識不足，專業(yè)能力較低，在監(jiān)督工作中不能及時有效地發(fā)現(xiàn)違法行為。

（3）人大是重要的監(jiān)督主體，但是，一方面，由于政府權力過于集中，人大職能一定程度上受到政府制約。另一方面，人大欠缺專門的監(jiān)管機構，并且很多人大代表的法律素養(yǎng)不高，專業(yè)能力不足，不能及時發(fā)現(xiàn)行政違法行為。

三、優(yōu)化行政法制監(jiān)督的對策

（一）提高行政法制監(jiān)督的立法效率

（1）要加快制定一部《監(jiān)督法》。及時修訂不合實際的、泛泛而談的法律法規(guī)，使監(jiān)督工作易于開展，有法可依。（2）統(tǒng)籌各監(jiān)督主體之間的關系，明確規(guī)定各監(jiān)督主體之間的職能界限，明確分工、信息共享、形成合力，減少相互推諉的情況。（3）《政府信息公開法》《新聞法》等也應加快建設腳步，為公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督提供法律保障。

（二）健全行政法制監(jiān)督機制，確保各監(jiān)督主體的獨立性

1.建立人大專員監(jiān)督制度

可以借鑒西方議會監(jiān)察專員制度，在各級人大特別是縣級以上人大內部設立專門的監(jiān)督委員會，在委員會內部設立人大監(jiān)察專員，專門負責監(jiān)督工作。人大監(jiān)督委員會發(fā)展成熟以后，將其作為行政法制監(jiān)督的多元主體的領導機構，來統(tǒng)籌各監(jiān)督主體的監(jiān)督工作，使各主體之間各有分工，信息共享，形成合力。

在《監(jiān)督法》里明確人大監(jiān)察專員制度的超然法律地位，規(guī)定其不受地方行政機關干預，獨立行使職權。

2.深化司法體制改革endprint

第一，實行司法機關單向垂直運作機制。建立獨立的內部人事任免制度。由上級司法機關決定下級的人員調動，當?shù)卣坏貌迨帧５诙⑼陚涞慕涃M保障制度。司法機關的經費應有一個獨立于政府財政預算的經費預算體系，其相關開支直接由人大審批下放。第三，對于干涉司法活動的領導干部，要記錄在案并根據嚴重程度作通報批評等處分，讓每一項司法裁決都能得到有效執(zhí)行。

3.健全行政機關內部的監(jiān)督體制

第一，做到全程監(jiān)督，尤其加強對財務、審計等重點領域的監(jiān)督，防止經濟犯罪。

第二，行政機關內部的監(jiān)察系統(tǒng)要獨立于政府開展工作。首先，實行垂直領導制，各級監(jiān)察機關由上級監(jiān)察機關任命并只對上級監(jiān)察機關和同級人大負責。[6]其次，監(jiān)察部門要形成自己獨立的經濟預算體系，其經費直接由人大審批劃撥而不再經由行政機關插手，真正實現(xiàn)經濟獨立。

4.有效發(fā)揮公民監(jiān)督的作用

第一，從法律上為人民群眾的監(jiān)督權提供保障。出臺《監(jiān)督法》，在其中明確規(guī)定人民的監(jiān)督權利，暢通群眾監(jiān)督渠道，對于群眾的監(jiān)督檢舉，要及時妥善處理，對于人民群眾受到打擊報復的惡劣事件，堅決懲處相關責任主體。

第二，促進公民監(jiān)督形式的多元化。將群眾信訪、聽證會等逐漸制度化，大力推行電子政務等網絡參政平臺建設。

5.健全輿論監(jiān)督的法律體系

加快《新聞法》出臺進程，在其中明確新聞監(jiān)督的法律地位、性質、權利、責任、程序、方式、保護制度。[7]對干涉新聞監(jiān)督的行為嚴厲查處。

（三）建立一個事前、事中、事后全方位的監(jiān)督體系

（1）事前監(jiān)督是面向未來的控制，早日發(fā)現(xiàn)問題可以避免行政違法的發(fā)生，減少行政成本。第一，公務員是行政權力的執(zhí)行者，要嚴格公務員選拔考試，選拔綜合素質高、思想道德好的人員進入行政系統(tǒng)。第二，完善行政決策機制，實現(xiàn)決策主體多元化、科學化、民主化。（2）重視事中監(jiān)督，如加強新聞輿論監(jiān)督，及時曝光行政違法行為以及時糾正。（3）繼續(xù)加強事后監(jiān)督。事后監(jiān)督是監(jiān)督過程的最后一個程序，司法監(jiān)督是公平正義的最后一道防線。充分發(fā)揮檢察院和法院對行政違法行為的“救火”作用。

（四）增強監(jiān)督主體的民主法制意識和監(jiān)督能力

（1）人民群眾是最廣泛的監(jiān)督主體。首先，要在全社會通過各種渠道深入開展法制宣傳教育，提高人民群眾參與民主政治的積極性，其次，在全社會開展普法教育，增強人民的政治素養(yǎng)，豐富人民的法律知識。

（2）行政機關既是監(jiān)督主體，也是被監(jiān)督的對象。首先，要定期進行法制教育，對公務人員特別是領導干部進行職業(yè)道德教育、黨風廉政教育等，增強其法制觀念和職業(yè)道德素養(yǎng)。其次，行政機關也是監(jiān)督主體之一，要定期進行公務員培訓，對公務人員進行法律知識、財會審計知識的指導，提高其專業(yè)能力。

（3）人大代表是我國重要的監(jiān)督主體。第一，要增強人大代表的監(jiān)督意識。建立人大監(jiān)察委員會制度，為人大代表行使職權解除后顧之憂，從而轉變人大代表觀念，放心大膽地行使監(jiān)督權。第二，提高人大代表的素質。選拔具有豐富法律知識和專業(yè)能力的人員加入人大監(jiān)察委員隊伍，并對其進行定期培訓，持續(xù)提高其監(jiān)督能力。

四、結語

經過多年發(fā)展，我國已經初步形成了行政法制監(jiān)督體系。但同時也存在行政法制監(jiān)督的法律體系不完善，多元主體的監(jiān)督未形成合力，監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，監(jiān)督程序不完善以及監(jiān)督主體的法律意識和監(jiān)督能力有待增強等問題。所以，要加快行政法制監(jiān)督的法律建設；確保各監(jiān)督主體獨立行使監(jiān)督權；建立一個事前、事中、事后全方位的監(jiān)督體系；提高監(jiān)督主體的民主法制意識和監(jiān)督能力，從而完善我國行政法制監(jiān)督體系，規(guī)范行政行為，促進法治政府、法治社會、法治國家一體化建設。

參考文獻：

[1]王勇.論我國行政法制監(jiān)督的改革與完善[D].東北大學，2007.

[2]吳華春.我國行政效能監(jiān)察的現(xiàn)狀及對策研究[D].廣西民族大學，2009.

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[4]張安文.對我國行政法制監(jiān)督制度的再思考[J].山西警官高等專科學校學報，2010（1）：45-48.

[5]楊龍翔.我國行政監(jiān)督的現(xiàn)狀分析與改良對策研究[J].中國電子商務，2014（9）：127.

[6]陳洋庚.強化行政監(jiān)察 建設廉潔政治[J].重慶大學學報（社會科學版），2014（3）：152-157.

[7]張橋.反腐敗中新聞輿論監(jiān)督的困境和出路[J].西北民族大學學報（哲學社會科學版），2015（3）：31-36.endprint