老撾水電工程利益共享機制初探

馮明磊+陳寧+張禮強+鄭勇+王煜

摘 要：水電工程作為我國基礎設施建設行業，在產生巨大經濟效益的同時，也對項目涉及的各利益相關方和生態環境造成巨大的影響，如何平衡各利益相關的利益分配，構建良好的利益共享機制是一個難題，尤其是中資企業在國外投資的水電工程。文章通過對老撾水電工程建設和運營過程中利益共享機制的梳理，總結了中資企業投資開發的老撾水電工程在利益共享機制方面的實踐經驗和存在的問題，并提出了相應的建議，以期為國內水利水電工程利益共享機制的研究和中資企業在國際領域開拓水電市場提供有益的參考。

關鍵詞：利益共享機制 投資分層 非志愿性移民

1.引言

老撾地處東南亞地區北部，是社會主義發展中國家，人口僅約有700萬，經濟和社會發展都處于起步階段。老撾政府積極融入中國“一帶一路”的倡議為本國水電資源的開發開辟了廣闊的道路，也為中資企業在老撾水電市場的發展提供了途徑。

在中資企業投資的老撾水電工程中最重要的利益相關方是老撾政府、企業和受工程建設影響的居民（主要是移民），文章將主要從這3者的角度來梳理利益共享機制在老撾水電工程建設和運營中的體現，并總結其中的可取之處和弊端。

2.利益共享機制的體現

（1）政府

老撾政府掌握著資源分配的主動權，國家通過利益共享機制獲利的途徑有：

①稅收。在中資企業對老撾水電工程建設過程中都享受免稅待遇，但是到了運營收益期將根據老撾的相關稅收制度繳納相關稅費，從而保證了老撾的國家稅收收益。

②投資分層。在所有的中資企業投資的老撾水電項目中，老撾國家電力公司（EDL，Electricity De Lao）作為老撾國家的代表都持有一定的股份，比例一般在10%～25%之間，從而保證了電站盈利部分的收益。

③工程回收。水電工程的壽命周期一般在50年以上。中資企業在老撾投資的水電工程，根據老撾的相關法律其擁有的特許經營權一般是25～35年之間，時間一到，工程將無償移交給老撾政府，因此老撾政府可獲得工程后期運營的相關利潤。

④社會經濟發展。老撾引進外資的目標就是促進本國經濟和社會的發展，水電工程建設周期較長且需投入大量的人力和物力，同時建設征地將影響較多的人口，這為當地經濟發展創造了良好的機會，主要表現在當地交通、供水供電等基礎設施改善、資金和物質輸入、勞動力就業機會增加、市場活躍，從而使當地社會經濟得到前所未有的發展。

（2）中資企業

中資企業通過獲得老撾水電工程的開發和經營權，投入一定量的資金達到獲利的目的，其獲利途徑包括：

①免稅。通過老撾政府制定的相關優惠政策，中資企業在老撾投資的水電工程基本都能獲得建設期免稅的優惠，從而減少企業的投資風險和資金壓力。

②經營利潤。從目前中資企業在老撾投資的水電工程來看，雖然特許經營權只有25～35年，但相對于國內的水電項目其投資開發成本較低，成本回收時間一般在10年以內，除去成本回收時間，尚有約20年的盈利時間，對中資企業來說是一項利潤豐厚的投資。

③海外工程開發經驗和人才積累。通過在老撾開展水電工程的開發，將為中資企業培養一批具有國際視野的工程建設論證、建設和運營隊伍，為中國的“一帶一路”政策提供人力資源的支撐。

（3）移民

水電工程移民是非志愿性移民，除私有財產受到影響外，在環境和心理上也將經歷一場變革，但同時也將成為老撾水電工程建設的受益者，其主要受益方面包括：

①生活水平改善。不管移民原來的房屋如何，中資企業都會在合適的位置為移民建設環境優美、基礎設施齊全（供水、供電、道路交通、文教衛等）的移民安置點，還將考慮其后期的生計恢復問題，并為其長期的發展專門提取部分資金作為保障，從而使原來在貧困線上掙扎的移民生活水平有了飛躍式提高。

②生產模式轉變。項目業主在老撾政府的支持下，除給予移民以1～2年的臨時生活過渡期補助，還將在移民安置點附近尋找合適的土地經過整理后分配給移民，并對起進行農業種植、養殖和手工業等的技術培訓。另外，項目業主和水電工程施工承包商在用工上優先考慮當地移民，為其創造良好的就業機會，將其培養成有一定技能的工人和技術人員，徹底改變其生產模式。

③基礎設施。在老撾進行水電開發的地方一般都為基礎設施較為落后的貧困山區，隨著水電工程的建設，中資企業都會落實自己的企業承諾，為當地打通陸路，架設電力設施、修建完善的供水、村公所、學校、衛生所、市場、警務室等基礎設施，并根據移民的宗教信仰修建寺廟、圣地等宗教設施。

3.存在的問題

（1）機制的生搬硬套，造成水土不服。老撾由于國家較小且受西方殖民時間較長，在工程論證和建設中采用了大量的西方標準，但一些泛西化的條款和規定在老撾并不適用，如項目文件的編制和審批，無論項目大小都需要全面和詳細的專題報告，走完老撾政府規定的全部程序，導致工程論證過程時間漫長。另外，老撾政府和投資企業在投資意向談判中，在相關開發協議中大量引用西方和亞行、世行的原版文件，后期建設和運營過程中企業無法達到協議的要求，導致雙方產生分歧。

（2）細部工作研究深度不夠。老撾相關論證工作重面不重點，老撾水電工程前期論證工作是分兩個方面分別進行：工程方面、環境和社會方面。兩者審批是同步進行的，缺一不可。工程方面由于中資企業具有較強的規劃設計經驗，可得到老撾政府的充分信任，但在環境和社會方面，牽扯到各個利益相關者的切身權益，各方都希望通過對自己有利的方式來解決問題，老撾政府在沒有實際技術力量的情勢下又希望掌握住主導權，導致出來的相關成果內容相當全面，覆蓋面相當廣，但細部的研究非常粗糙，最終導致征地移民安置投資概算嚴重脫離前期預算，為項目的決算留下了隱患。

（3）制度靈活性欠缺，措施落實難以到位。由于老撾在水電開發中很多制度是參考和依據西方的標準制定的，在實施過程中相關管理人員又沒有相關的技術，往往造成相關措施無法落實的情況，如移民生計恢復土地整理、灌溉設施完善等，在目前老撾山區根本就不具備開展此項工作的條件，無法真正落實到位。endprint

4.建議

（1）熟悉老撾當地的法律和制度框架。中資企業在老撾投資開發水電工程，一方面是響應國家“一帶一路”的號召，為發展中國家謀求利益共享，打造中國負責任的大國形象；另一方面也要有所盈利，這就需要在項目開發中充分熟悉老撾當地的相關法律和制度框架，在政策允許范圍內，達到利益共享的平衡。

（2）全面深入論證項目利益共享機制。在項目論證階段要深入研究水電工程涉及的方方面面，除了全局性的研究，還要兼顧具體的細部研究，可參照中國的有關規范，如淹沒影響范圍界定、實物指標調查、移民安置規劃等，從而使前期論證的成果對后期的實施更有指導意義。

（3）完善公眾參與機制。在項目簽訂開發協議前，盡量與老撾政府就公眾參與的層次和范圍達成一致意見，在合理的周期范圍內征求相關各方的意見，而不要像西方民主社會一樣鬧成一片，最后無法達成一致，導致主體工程的建設一年一年地推遲。

（4）明確各利益相關方責、權、利。中資企業在老撾開發建設水電項目應在每個階段（MOU階段、可研階段、建設階段和運營階段等）的協議簽訂時，全面識別可能的利益相關者，在協議中明確各利益相關方責、權、利，避免出現不必要的糾紛。

5.結束語

綜上所述，在“一帶一路”的背景下，中資企業在老撾進行水電工程的開發中資企業能夠“走出去”的具體體現，針對老撾目前的基本國情，中資企業應熟悉老撾當地的法律和制度框架，全面深入論證項目利益共享機制，完善公眾參與機制，明確各利益相關方在水電開發建設中的責、權、利，建立完善的利益共享機制，在體現大國擔當的同時，取得較好的投資效益。

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