馬山縣光明山國有林場代管村現狀與建議

黃肖芳

摘要 本文分析了國有林場改革中面臨的代管村問題，并在此基礎上提出建議，爭取在現有政策支持和各方協同努力下解決好代管村問題，完成國有林場改革任務。

關鍵詞 國有林場改革；光明山國有林場；代管村；建議；廣西南寧

中圖分類號 F326.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）02-0163-02

Status and Suggestions of Escrow Village of Guangming Mountain State-owned Forest Farm in Mashan County

HUANG Xiao-fang

（Nanning Ecological Forest Station of Guangxi Zhuang Autonomous Region，Nanning Guangxi 530031）

Abstract This paper analyzed the problems of escrow village in the reform of state-owned forest farm，and put forward some suggestions，so as to solve the problems of escrow village under the existing policy support and concerted efforts of all parties，and complete the reform task of state-owned forest farm.

Key words reform of state-owned forest farm；Guangming Mountain State-owned Forest Farm；escrow village；suggestion；Nanning Guangxi

廣西國有林場數量大、類型多，對全國國有林場改革具有重要的示范導向作用[1]。廣西有國有林場180家，林場經營總面積146.8萬hm2，林場職工5.59萬人。廣西60.5%的面積是森林，其中1/10由國有林場經營。作為全國最大木材產區，廣西年木材產量約占全國總產量的1/3，其中1/6由國有林場提供。國有林場集中了廣西森林資源的精華，是廣西重要的生態基礎設施和生態安全屏障[2]。因此，在國有林場的改革實踐中，圍繞實行政企事分開、做好職工就業和社會保障、加強林區基礎設施建設、停止商業性采伐和加強森林資源管護等重點，保護和培育好珍貴的國有森林資源，對國家發展和人民福祉意義重大。

長期以來，國有林場和國有林區承擔了許多社會管理職能，發展定位模糊，存在“不城不鄉、不事不企、不工不農”的單位性質和管理體制。國有林區改革的關鍵在于理清中央與地方、政府與企業的關系，推進政企、政事、事企、管辦分開，健全森林資源監管體制，逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機構[3]。由于歷史和體制的原因，部分國有林場存在著全權管理農村各項事務，并代其行使各項行政職能的現象，被管理的農村稱為“代管村”。從實際情況來看，林場、代管村對各自經濟社會發展的制約逐步凸顯。一方面代管村雖然名義上由林場代為管理，但實際上由于林場自身條件有限等原因使得其對代管村不能進行良好有效的管理；而另一方面代管村村民雖名義上為農民，但沒有隸屬于任何村委會，因而也無法享受近年國家出臺的一系列扶持“三農”的優惠政策。因此，《國有林場改革方案》中明確提出：要加快分離各類國有林場的辦社會職能，根據當地實際，逐步理順國有林場與代管鄉鎮、村的關系[4]。而國有林場應怎樣合理有效地實現代管村的剝離，又應如何解決好代管村與國有林場剝離時所涉及到的行政區劃命名與調整，經濟、行政職能的重新分配與調整等問題，是林場改革面臨的一道難題。南寧市在推進國有林場改革過程中，個別國有林場也面臨著代管村剝離的問題，結合工作實際，依照現行法律法規和政策，對國有林場代管村剝離工作進行了深入思考，提出了具體的工作建議和思路。

1 光明山國有林場的歷史沿革

光明山，原名小明山，面積7 333.33 hm2以上，原是一片荒山野嶺，自然生長著一些雜木（無松、無杉）。1958年，全國大煉鋼鐵，當地群眾和大煉鋼鐵大軍進山砍伐較大的成林雜木燒炭，余下個別零星小雜木。1962年“四固定”時居住著7個原住屯，分屬林圩和古零鎮公社管轄，即六農屯、六羅屯、六呼屯、黑石屯歸林圩公社合理大隊管轄；六珠屯、六王屯、六青屯歸古零公社楊圩大隊管轄。光明山林場始建于1966年12月，前稱“光明山農林墾區”。1966年11月14日，縣委、縣政府號召全縣青年民兵到光明山建設，同年12月3日先后有3 884名青年男女積極響應，組成“馬山縣建設光明山民兵主力團”，到光明山安家落戶、自力更生、艱苦創業、開山劈嶺、造田造地和綠化荒山。進山的青年民兵開始時組成21個連隊，后來因各種原因有的返回原籍，有的留下定居，扎根定居光明山的組成8個連隊。1978年12月，前稱“光明山農林墾區”改稱“馬山縣光明山林場”，性質屬集體林場。1979年，扎根定居光明山的8個連隊均改為生產隊，即那沙屯、六領屯、六亭屯、合漢屯、六王屯、那朝屯、新六青屯、六宗屯（該屯于1994年后全部解散遷至到古零原籍），加上7個原住屯，因而光明山屆時共轄有15個自然屯。1989年2月，“馬山縣光明山林場”改為“地方國營馬山縣光明山林場”，林場性質屬事業單位，實行企業化管理，隸屬縣林業局領導。林場土地發證面積3 304.4 hm2，實際經營面積3 122.1 hm2，林場現有的在職干部、工人屬于國家職工，場區內的農業人口仍是農業人口性質不變。林場同時管轄場區內14個自然屯18個村民小組共360戶，農業人口1 989人。

2 光明山國有林場代管村的現狀endprint

由于國家對國有林場沒有出臺有針對性的相關政策，國有林場長期處于“城不城、鄉不鄉，工不工、農不農”的尷尬境地，各項建設沒有納入各級地方的經濟社會發展規劃，成為“被遺忘的角落”。

林場既管林業又管農村，每年要投入大量的人力、財力管理農村，嚴重影響和制約林場的經營發展。此外，由于林場屬事業單位，國家的許多惠農扶貧政策無法落實到光明山群眾。2015年以前，光明山林場轄區內的14個自然屯，居民生產、生活條件落后。由于地處林區，農業生產經營環境非常惡劣，農作物收成普遍偏低，農民生活普遍處于貧困狀態，交通極為不便。所有14個自然屯不通公路，只有簡易道路相通。居住條件較差，尚有相當多的農戶還住在20世紀六、七十年代修建的泥土房中，還有9個自然屯人畜飲水安全得不到保證。直到2016年，當地政府積極響應中央《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》精神，把眾多惠農政策落實到光明山林場代管村，逐步解決交通狀況及人畜飲水問題。因此，村民要求成立村委會實現農林分開管理的呼聲很高。大多數農戶強烈要求成立村委會，認為只有成立村委會、農戶脫離林場管理、轉變尷尬的身份，方可享受國家的各項強農惠農富農政策，居住環境才能改善，生活質量才能提高。

3 代管村與光明山國有林場分離建議

從2007年開始，代管村村民就聯名向當地有關部門請求與林場進行分離，當地政府高度重視，組織相關部門組成工作組進駐光明山林場進行了數月調研。經調查核實，并經縣政府常務會議研究確定，在原有框架內重新劃分行政區劃，保留光明山林場，同意成立六農村委會，隸屬古零鎮管轄，并制定了詳細的《關于劃撥林地給六農村委會的工作方案》。但是，相關工作進度緩慢，直到現在該問題仍未取得實質性進展。阻礙工作進一步推進開展的關鍵原因是需要劃撥部分國有林地給代管村集體林地的問題不能得到很好的解決。1989年將原“馬山縣光明山林場”改為“地方國營馬山縣光明山林場”時，林場性質變為國有林場，且為自收自支、企業化管理的事業單位，相應的集體林地變成國有林場。而在林場性質發生變化的同時，當時并未對村民所屬集體林地進行正確合理的確權，因而現在出現了需要將“國有林地劃分為集體林地”的狀況。《國家林業局關于加強國有林場森林資源管理保障國有林場改革順利進行的意見》明確指出：“嚴禁擅自通過調整國有林場隸屬關系、撤銷國有林場建制等方式減少國有林場林地面積或者改變國有林場林地用途。不得以行政區劃調整、建立自然保護區、風景名勝區、地質公園等為由，改變國有林場林地使用權和森林資源經營管理權歸屬。”因此，不能擅自通過調整國有林場隸屬關系的方式減少國有林場林地面積或者改變國有林場林地用途，且行政區劃調整也不能作為改變國有林場林地使用權和森林資源經營管理權歸屬的理由。這樣一來，代管村要實現與光明山國有林場分離，重新劃分集體林地，并成立新的村莊和村民委員會，不僅沒有政策上的支持，甚至可能會受到限制。

林業對于一個國家來說，不僅僅是關系到國民經濟的重要基礎性產業，也對生態環境的建設與維護起到至關重要的作用，可以說林業肩負著促進國民經濟發展與維護生態平衡的雙重使命。全面理順國有林場與代管鄉鎮、村的關系，明確國有林場功能定位，創新國有林場體制機制，提高國有林場的生態和民生保障能力，能夠為加快生態林業和民生林業發展做出更大貢獻。綜上分析與思考，提出以下幾點建議，謹供參考。

3.1 從生態文明建設的角度，支持國有林場將代管村剝離

國有林場是國家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護和利用的林業事業單位，是生態修復和建設的主力軍，是全民所需生態公共產品最主要的提供者和生產者[5]。中央已經明確指出，國有林場今后的主要功能是保護培育森林資源、維護國家生態安全。因此，在改革實踐中要因地制宜推進林場政事企分開，結合當地實際，把國有林場代管的鄉鎮、村移交當地政府管理，由政府履行行政管理職能，這樣對于確保國有林場集中精力促發展、輕裝上陣保生態意義重大。

3.2 從民生的角度，保證村民有足夠生存發展的經營土地

一是確認2013年馬山縣古零鎮政府組織人員對代管村各農戶現承包經營的水田、旱地繼續由村民經營。二是從保障今后村民生活、生產正常進行的大局出發，綜合考慮相鄰村屯村民所有林地面積大小、當地農民年人均純收入水平以及屆時物價高低等因素，建議在不改變林地性質的情況下適當確認部分林地給代管村村民經營，或者通過政府購買服務的方式把國有林場公益林日常管護委托給代管村，以拓寬代管村村民就業渠道，保證群眾生活達到當地基本水平。

3.3 從政府部門的角度，加強領導，協同配合

由于剝離林場代管村涉及林場資產和被剝離村民切身利益問題，建議當地縣政府成立協調領導小組，統籌規劃，按法律法規的規定程序組織實施。《國有林場管理辦法》規定：“國有林場與其他單位和個人發生林地、林木權屬爭議的，爭議雙方應當協商解決。”《國家林業局關于加強國有林場森林資源管理保障國有林場改革順利進行的意見》也強調：“對國有林場與村集體及其他單位和個人存在爭議的林地，各級林業主管部門要按照‘實事求是、尊重歷史、注重證據、依法依規的原則，積極穩妥地處理好林地權屬糾紛和爭議。對集體土地確權登記發證中涉及國有林場的國有林地，或者與集體有爭議的林地，國有林場要及時依法提出異議。”[6]故相關部門應從今后代管村村民的生活、生產出路和社會穩定的大局出發，敢于正視與糾正歷史問題，對林場與代管村之間的土地、山林、財產、債權債務等進行清算，在與代管村村民達成一致意見后，簽訂土地、山林、財產、債權債務協議書并按程序辦理相關登記手續。協商時各相關部門應該派專業代表進行談判，如果協商不成，由縣級以上人民政府依法處理。國有林場應當將爭議情況及時上報省級林業主管部門，爭取上級林業主管部門的支持并且及時辦理林權變更手續。各級政府要切實加強工作領導，組織有關方面協同配合。

3.4 從村民集體今后發展的角度，及時成立村民委員會，實行村民自治

林場代管村剝離后應交當地政府管理，落實國家惠農政策。依法成立新的村民委員會，依法履行村委會職責，實行村民自治，由村民依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，維護村民的合法權益，促進社會主義新農村建設。

4 參考文獻

[1] 廣西壯族自治區林業廳.廣西林業廳召開國有林場改革工作匯報會[EB/OL].（2017-03-08）[2017-08-10].http：//www.forestry.gov.cn/.

[2] 張輝，蔣衛民.2017年基本完成主體改革2020年實現三大目標[N].中國綠色時報，2016-07-01（001）.

[3] 何彬元.廣西國有林場改革與發展的基礎設施建設對策研究[J].沿海企業與科技，2016（5）：42-45.

[4] 中共中央、國務院《國有林場改革方案》要點[J].林業經濟，2015，37（3）：3-4.

[5] 張建龍.為實現中華民族永續發展筑牢生態基礎：深入學習領會習近平總書記關于森林生態安全的重要論述[J].綠色中國，2016（11）：12-15.

[6] 國家林業局出臺關于加強國有林場森林資源管理保障國有林場改革順利進行的意見[J].河北林業，2012（12）：14-15.endprint