江西省脫貧攻堅立法研究綜述

熊文瑾 熊紫瑾 上官濤

[提 要]江西脫貧攻堅工作已經到了極其重要的沖刺階段。通過對目前脫貧攻堅立法及研究現狀進行分析和梳理，發現脫貧攻堅研究與立法實踐兩者相互促進、相得益彰。通過對國外反貧困立法理論以及江西省地方性脫貧攻堅立法現有政策和學理研究成果進行分析，發現應該從江西省城鄉統籌發展角度、從經濟法及權利保障法立法角度研究以及從新時代脫貧攻堅與本省農村最低生活保障制度、城市居民最低生活保障制度、社會養老保險制度耦合銜接的角度來闡釋具有綜合性、統籌性的江西脫貧攻堅研究，為確保打贏江西脫貧攻堅戰提供更好的理論和制度保障。

[關鍵詞]脫貧攻堅;立法;反貧困

貧困是權利侵蝕的成像，是人類發展的桎梏。黨的十八大召開以來，我國脫貧攻堅取得了舉世矚目的成績，全國整體貧困狀態得到極大緩解。江西省在現有政策引導和保障下，全省貧困人口從2013末全省貧困人口342萬減少到2017年末的87.54萬，井岡山市在全國率先脫貧摘帽。但是作為中部省份，某些邊遠地區貧困程度還相對較深，江西省如期完成脫貧攻堅任務面臨重大考驗，脫貧攻堅已經到了極其重要的沖刺階段，越是到了脫貧攻堅的關鍵時期，脫貧攻堅工作中的深層次矛盾就越突出，過去傳統的行政手段及經濟手段相對乏力，運用法律規則及法治思維對脫貧攻堅長效機制的形成顯得更加重要。

一、目前脫貧攻堅立法及研究現狀

（一）脫貧攻堅的立法現狀

1.國內脫貧攻堅現有立法。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》（中發〔2011〕310號）指出：“加強法制化建設，加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。”[1]2015年發布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》規定：“完善扶貧開發法律法規，抓緊制定扶貧開發條例。”[2]目前我國在扶貧法規領域采取鼓勵地方立法先行策略。地方“扶貧開發條例”被賦予規范各地扶貧工作重要功能，在貫徹國家扶貧路線方面發揮著不可替代的作用。在23個省份中，河北、湖南等14個省份制定了本省的“扶貧開發條例”;2012年至2017年6年內，我國地方共出臺13部地方性扶貧法規，湖北和黑龍江兩省做了立法修改，寧夏農村扶貧條例草案正在公開征求意見。[3]

2.國外反貧困立法。較成熟的國外反貧困立法分為三類：第一種是憲法或憲法性文件作為權利保障法的反貧困法律，對貧困狀況在憲法中專列條目規定普遍原則、權利保障原則、平等原則、政府責任原則。比如享受社會救濟的權利、優先享受社會保障的權利、對“平等權”的確認和保護，美國《獨立宣言》（1776年）“真理是不言而喻的，人人生而平等”，法國《人權宣言》（1789年）“人們生來是而且始終是平等的”。第二種是在憲法原則的指導下制定專門的反貧困法律文件，明確反貧困具體目標，1601年英國政府頒布《濟貧法》（史稱“舊濟貧法”），被認為是社會政策解決貧困的開端。1834年英國政府頒布經修訂《濟貧法》（史稱“新濟貧法”），將解決貧困作為國家的基本職責。第三種是對特別領域貧困現象進行專門立法，（1）依據地區制定法律，比如：英國1934年頒布《特別區域法》劃分為發展區、特別區和中間區，實行與之相應的反貧困政策，并已成為大多數發達國家普遍做法。美國1961年頒布《地區再開發法》，以立法形式將2/3的貧困縣劃入137個經濟開放區，每個開發區建立幾個新興城市，使之成為帶動周邊地區經濟增長中心;美國1994年執行《聯邦受援區和受援社區法案》，批準6個城市受援區和65個城市受援社會，用于貧困群體居住環境改善和社區發展，幫助城市貧民獲得可持續生計;[4]意大利政府在20世紀50年代成立南方基金和南方發展部長委員會來消除南北經濟發展差距;瑞典政府通過撥款、減稅和成立“發展基金”幫助北部山區丘陵地區因地制宜發展特色產業，（2）依據行業制定反貧困法。美國1977年《公共工程法案》要求聯邦政府施工合同的10%授予少數民族公司;[5]日本制定《農業鞏固法》，加強對農業及其從事農業工作人員的補助，馬來西亞政府通過絕對貧困和核心貧困兩種概念，每個五年計劃為反貧困戰略提供財政支持;（3）制定專門農村反貧困法。印度2004年頒布《國家農村雇傭保證法案》，保證每戶家庭人均每天得到最低60盧比（約12元人民幣）的生活費和100天的勞動時間。[6]

（二）目前對脫貧攻堅研究現狀

脫貧攻堅理論研究成果及立法改革實踐兩者之間相得益彰。在我國脫貧攻堅立法如火如荼推進的同時，學者們對我國脫貧攻堅研究呈現出井噴現象。梳理2015年至2018年4月中國知網的數據顯示，有關脫貧攻堅研究成果文獻數量逐年上升，2015年為4348篇（條），2016年為8899篇（條），2017年為16469篇（條），2018年至4月為3741篇（條）（統計存在滯后現象）。由此可見，我國對脫貧攻堅的研究成果豐碩，全國各地開展的脫貧攻堅戰提供了大量的鮮活案例和實踐經驗。

1.國內學者對脫貧攻堅立法的研究。國內學者對脫貧攻堅立法的研究范圍主要涵蓋立法性質定位、地方性扶貧法規存在的問題、扶貧開發法治保障、國外反貧困立法借鑒等方面，并取得豐碩成果。立法性質定位方面：脫貧攻堅立法具備權利保障法和經濟法雙重性質。經濟法在協調市場個體之間利益的同時，致力推動部門、地區經濟結構與資源宏觀配置的合理化;脫貧攻堅立法是對社會資源的傾斜性重新分配，是經濟法價值體現，以實現帕累托最佳[7]（劉偉，2017），具有權利保障法特性，扶貧立法實現長久發力、組合發力、高效發力[8]（張靜，2017）;地方性扶貧法規存在的問題：存在著扶貧主體單一、行政政策性強、部門法銜接待加強、法律責任追究不足等問題，處理好經濟扶貧和思想扶貧、應急性扶貧和可持續扶貧、生產要素投入與生產方式變革等傾向性和苗頭性關系和問題（朱炳之，2017）;扶貧開發法治保障：建立政府和社會組織合作扶貧模式，規范扶貧對象確定程序、明確規定地方財政安排扶貧資金比例、建立扶貧項目責任制、合同管理制、質量和安全保證制、公開公示制、績效評估和檢查驗收制等、加大扶貧資金監管力度、鼓勵科技扶貧（黃建華，2017）;從我國依法治國戰略定位、法治政府建設現實要求、服務型政府轉換內在需要、人權保障價值追求闡釋精準扶貧法治化（許玉香，2017）;反貧困是法律、行政、經濟手段三位一體，法律手段反貧困是根本，行政手段反貧困是工具、程序，經濟手段反貧困是實質（廖建求，2016）。

2.國外反貧困立法理論。國外反貧困研究一般理論及觀點，主要有美國法學家羅爾斯的“社會正義論”、“制度貧困論”理論，認為任何社會總是有貧有富，一定的制度規定了誰做窮人，誰做富人。機會公平、平等原則和有差別原則的結合，只有不平等對所有人都有利，特別對社會中處于最不利地位的人有利的情況下才符合正義。美國犯罪學家喬治和威爾遜的“破窗理論”，認為某一地區社會控制與其維持有關。如果街道兩旁都是廢棄汽車以及“窗戶破碎”的建筑，犯罪將緊隨其后。美國經濟分析法學派波斯納則認為：“政府官員是公共利益代表”這種理想化的認識與現實相距甚遠，行使經濟選擇權的人并非‘經濟閹人。沒有理由將政府看作是超凡至圣的神造物。政府同樣會犯錯誤，也常會不顧公共利益而追求其官僚集團自身私利。[9]發展經濟學派卡爾·布魯納認為，所有政府都同時具有“保護性政府”和“再分配政府”兩種特性，它們分別具有創造財富和阻礙財富積累的作用，由此，政府是否能夠反貧困主要取決于保護性政府和再分配政府誰占上風。[10]諾貝爾經濟學獲得者阿馬蒂亞·森的能力剝奪論和多維度貧困理論，“貧困是一個被侵占、被剝奪的過程”，貧困是權利被剝奪的結果，貧困是因缺少各種經濟機會以及交換權利的殘缺或縮水的結果。貧困不單指收入水平低，還包括生態環境、衛生健康、文化素質、個體發展能力等多方面貧困。人們所公認的典型權利有以貿易為基礎的權利、以生產為基礎的權利、自己勞動的權利及繼承和轉移權利。

二、江西省地方性脫貧攻堅立法必要性和可行性

作為中部欠發達地區之一，新時代江西省地方性脫貧攻堅立法具備必要性和可行性。

（一）江西省委、省政府以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，遵循黨的十九大精神以及習近平總書記的“在脫貧攻堅中作示范、帶好頭”的囑托，制訂了大量脫貧攻堅政策文件

僅2017年以省委、省政府對脫貧攻堅專門發文就達4次：《關于深入推進脫貧攻堅工作的意見》（贛辦發〔2017〕4號）、《江西省大力支持深度貧困村脫貧攻堅實施方案》（贛辦發電〔2017〕75號）、《江西省脫貧攻堅工程項目“綠色通道”實施方案》、《江西省設市區黨委和政府脫貧攻堅工作成效考核辦法》，近三年共計達7次;2015年來以江西省扶貧開發領導小組對脫貧攻堅專門發文達18次，比如《江西省2018年脫貧攻堅“春季攻勢”行動方案》（贛開電〔2018〕1號）、《全省扶貧領域作風問題專項治理實施方案》（贛開發〔2017〕16號）;2016年專門制定《江西省脫貧攻堅責任制實施細則》，2011年及時出臺《江西省農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》。

（二）江西省地方性脫貧攻堅立法具備豐富的學理準備

學者針對江西省脫貧攻堅實踐中形成的脫貧機制、脫貧模式、脫貧經驗進行了科學總結。脫貧機制方面，緊緊咬住目標任務，強力推進脫貧攻堅重點工作，切實打牢工作基礎，為脫貧攻堅提供堅強保障，嚴格督查考核，確保脫貧攻堅實效[11]（劉奇2016）;脫貧模式方面，選擇江西最大的國家貧困縣，也是貧困人口最多的縣——鄱陽縣，選擇縣里最貧困村之一的周家村以"解剖麻雀"的精神，開展精準脫貧調研，真實了解貧困戶的基本狀況、致貧原因和所思所盼，摸清貧困戶戶情臺賬，研判脫貧致富條件，共商脫貧攻堅計策[12]（朱虹2016）;脫貧經驗方面，在加快脫貧攻堅進度上、提高脫貧攻堅實效上、提升脫貧攻堅聚力上、在創新脫貧攻堅機制上體現“精準”和“領跑”[13]（吳永明，2017）;立足實際、因地制宜、找準路子是前提，發揮群眾主體作用，提升產業發展參與度和受益度是關鍵，強化教育培訓，提升貧困群眾素質是根本，加強基層黨組織建設是保障[14]（熊建，2017）;江西的扶貧工作立足實踐，勇于創新，在產業扶貧、搬遷扶貧等方面創新了做法，探索了新路，取得了新成效（劉清榮、邵猷芬，2014）。

綜上所述，我國學者從研究內容上看，對國家及地方層面已制定的農村脫貧攻堅方面的規章、決定、政策方面研究成果較多，對江西本省將來城鄉統籌發展的脫貧攻堅立法規劃研究較少;從研究視角上看，從政治經濟學、經濟管理、行政執法角度研究成果多，從經濟法及權利保障法立法角度研究較少;從制度銜接上看，對新時代脫貧攻堅與本省農村最低生活保障制度、城市居民最低生活保障制度、社會養老保險制度的耦合銜接機制研究較少。因此，從經濟法及權利保障法立法角度來闡釋具有綜合性、統籌性的江西脫貧攻堅，進行富有地方特色的立法研究具有重要的理論和實踐意義，為確保打贏江西脫貧攻堅戰提供更好的理論和制度保障。

[參考文獻]

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[2]中共中央，國務院.關于打贏脫貧攻堅戰的決定[Z].http：//www.gov.cn/zhengce/2015-12/07/content_ 5020963.htm.

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[12]朱虹.鄱陽縣周家村精準脫貧調研報告[J].老區建設，2016，（3）.

[13]吳永明.共同譜寫江西脫貧攻堅新篇章[N].江西日報，2017-04-03（A3）.

[14]熊建.奮力書寫脫貧攻堅奔小康的江西答卷——贛南等原中央蘇區六縣（市）精準產業扶貧調查[J].老區建設2015，（24）.

[責任編輯：朱晨光]