基于土地流轉政策的移民生計恢復研究

[提 要]易地搬遷是達成精準扶貧工作到2020年國家現行標準下農村貧困人口實現脫貧的重要抓手。基于D縣異地搬遷移民土地流轉、發展產業的個案研究，梳理了土地流轉政策的法理基礎，分析了D縣對土地流轉的現實需求，探討了易地搬遷社區土地流轉的風險識別與規避，就破解移民生計恢復難題提出“產治結合”雙螺旋理論模型的分析框架，為相關研究及實踐呈現了一個可供選擇的視角和實踐的路徑。

[關鍵詞]土地流轉;產業扶持;產治結合

[作者簡介]蔡萌生（1982—），男，江蘇警官學院高級工程師，研究方向為移民社會學、社會評價、風險評估。（江蘇南京 210031）

精準扶貧政策實施以來，各地契合移民避險解困、易地搬遷等政策新建了一批移民集中安置社區。在移民安置及生計恢復過程中，土地流轉政策的實施起到了至為關鍵的作用。如何識別并規避其中存在的風險，保障移民生計恢復、實現鄉村振興戰略;破解移民就業難題，使人人都有通過辛勤勞動實現自身發展的機會，成為亟需解決的問題。

一、土地流轉政策的法理基礎

《農村土地承包經營權流轉管理辦法》于2005年3月1日起開始施行，它是農業部為促進土地承包經營權的有序流轉而頒布的政府行政法規，具有法律效力。該辦法與《土地法》、《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權證管理辦法》、《物權法》等相關法律、法規建構了涉及土地承包經營權管理的整個法律、法規體系。

一是符合土地法關于保護耕地、復墾的規定。《土地法》第十九條就土地利用總體規劃在嚴格保護基本農田、提高土地利用率、統籌安排各類、各區域用地、保障土地的可持續利用、占用耕地與開發復墾耕地相平衡等方面作出了明確要求。同時，國家在法律層面鼓勵縣鄉兩級政府開展土地整理工作，要求縣級和鄉級人民政府組織相關農村集體經濟組織，按照《土地法》相關要求，綜合整治村、路、田、水、林等，以達到增加有效耕地面積、提高耕地質量、改善農業生產條件和生態環境的要求。

二是契合農村土地承包法關于土地承包經營權流轉的要求。《農村土地承包法》規定在遵循平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉;不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途;流轉的期限不得超過承包期的剩余期限;受讓方須有農業經營能力;此外，還規定村集體成員可以憑借家庭承包依法取得的土地承包經營權，優先獲得依法采取轉讓、轉包、互換、出租或者其他方式流轉的權利。

三是契合《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定。《土地法》規定“農村土地承包經營權流轉不得改變承包土地的農業用途，流轉期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關系人和農村集體經濟組織的合法權益。承包方依法取得的農村土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉。承包方依法采取轉包、出租、入股方式將農村土地承包經營權部分或者全部流轉的，承包方與發包方的承包關系不變，雙方享有的權利和承擔的義務不變”。《土地法》還規定承包方之間可以自愿將承包土地入股發展農業合作生產，但股份合作解散時入股土地應當退回原承包農戶。

四是符合物權法對用益物權的規定。《物權法》將土地承包經營權明確為用益物權，即承包方通過承包農村土地，依法取得的是具有物權性質的農村土地使用權。明確規定土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。

二、D縣對土地流轉的現實需求

一是人多地少的現實突出了土地的價值。D縣大中型水庫移民數量較大、搬遷安置的標準相對較低，部分移民群眾歷經多次搬遷，耕地資源重新分配、經濟財產損失較大，大部分移民家庭經濟實力較薄弱。此外，地方政府在一定歷史時期內對水庫移民工作重視程度不夠、對可能存在的風險和移民工作的復雜性認識不到位，將水庫移民工作的重點理想化地放在了單純安置、生活救濟、分地分房層面，安置區經濟發展比較緩慢、交通條件較差、文教衛生基礎條件較落后，個別移民群眾生活、生產十分困難，多數移民的溫飽問題尚未得到解決。同時，受土地資源緊張的影響，無地、少地移民村大量存在，移民干部稱之為“生無安居之所，死無葬身之地”，這從土地資源這一根本性因素上限制了移民產業的發展。D縣的縣域實際決定了土地在易地搬遷社區移民增收的地位和價值，對于為數不多的土地資源需要統籌規劃、加以充分利用。

二是原有宅基地的復墾是易地搬遷政策落實的具體要求。根據現行的易地搬遷政策，D縣采取“抵扣”的方式解決原有宅基地和新建社區建設用地的矛盾。一方面，委托第三方對于原有宅基地及地上附屬物進行評估，作為宅基地的補償參考標準;另一方面，新建社區建設用地在全省范圍內進行土地增減掛，即解決了幫扶移民原有宅基地的補償資金來源，又在一定程度上彌補了社區建設的差額資金難題。復墾之后的宅基地以及原有村臺為土地流轉打下了基礎。

三是土地流轉來源以農戶承包地、原有房屋拆除后復墾的宅基地為主。一般而言，移民在安置地流轉土地的來源大體分為兩種：村里預留的機動地和安置地農戶富余或閑置土地。D縣避險解困異地搬遷社區土地流轉的來源除上農戶承包地、村集體預留機動地、富余或閑置土地外，還包括原有房屋拆除后復墾的宅基地。基于上述情況的考量，D縣土地流轉的復雜性要比一般的移民安置流轉土地的情況高，主要體現在宅基地增減掛、復墾以及復墾后土地所有權的歸屬和利益分配。

四是土地流轉是移民群眾脫貧致富的重要抓手。土地流轉對于深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，尤其是壯大移民村集體經濟有著積極作用。研究發現，易地搬遷幫扶對象具有脫貧解困的政治屬性、水庫移民的身份標簽、安置工程的系統性和復雜性、產業扶持的特殊性、集中安置的聚合性、社區居民的高同質性、社會治理的綜合性等特征。基于以上考量，易地搬遷社區的建成只是解決了幫扶移民群眾安居的問題，至為重要的則是解決移民群眾脫貧致富難題。具體地講，移民群眾可以通過土地流轉至少獲得土地流轉費用、就近務工兩項收益，村集體亦可獲得相應的經濟回報，壯大集體經濟。

五是移民群眾對土地流轉的現實訴求。受地理區位以及人地矛盾出等現實因素的影響，D縣是勞動力輸出大縣，外出務工人員較多，隨著年輕勞動力的外出打工，留在庫區和移民安置區的大多數是“386199”人群（即婦女、老人及兒童）。通過土地流轉幫扶的移民產業對于吸納易地搬遷社區“40、50、60”（指年齡在40歲、50歲、60歲左右的農村勞動力）勞動力就業有著積極的作用，調研發現對于類似人群而言，外出務工并不樂觀，反而在“家門口”的移民產業項目中打零工等靈活的就業方式賺取勞務報酬更加方便合算。D縣部分移民群眾在試點過程中切實嘗到了土地流轉甜頭，由此帶來的示范效應較好，易地搬遷社區的移民群眾對土地流轉的呼聲較高，有著較為強烈地改變原有農業生產方式、適應城鎮化新生活、增收致富的現實訴求。

三、D縣易地搬遷社區土地流轉的風險識別與規避

一是“第二輪土地承包到期后再延長三十年”的決定解決了土地流轉的制度性障礙。《農村土地承包法》規定農村土地流轉期限不能超過剩余承包年限，1994年農村土地‘二輪承包后，按照30年不變的政策，即將到期。黨的十九大報告指出“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這一決定在制度層面破解了這一難題。

二是解決土地增減掛政策的落地與實施存在的諸多問題。D縣易地搬遷社區在建設過程中最大的障礙是建設用地指標的問題，即存在城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的難題。破解這項難題離不開省級國土部門的介入，在各方努力下，D縣所在的省級國土部門深入參與扶貧工作，通過土地政策傾斜、建新拆舊和土地整理復墾等措施，在解決安置社區建設用地指標的基礎上，還解決了幫扶移民村脫貧缺乏資金的難題。

三是破解宅基地復墾后新增耕地的權屬分配難題。D縣易地搬遷社區用地為城鎮建設用地，由省級國土部門通過增減掛等措施有償劃撥。基于上述考慮，復墾后的宅基地性質屬于國家所有。土地政策的核心是地權的分配和保障，土地價值的充分發揮依賴于地權的細分和交易。復墾后新增耕地分配過程中存在的風險點較多，處理不好不但會影響移民村的社會穩定，更會影響到移民群眾及村集體的合法權益以及實際收益。在具體操作上，D縣易地搬遷社區建成后，原有住房復墾的土地性為農業用地，歸村集體所有。在D縣宅基地復墾后新增耕地的權屬分配有以下幾種試點方案：首先，歸村集體所有。所有復墾的移民戶宅基地、移民村道路及村委會等公共用地、村機動宅基地及其他復墾的土地均歸全體村民所有，即集體所有;其次，復墾后新增耕地按戶或人口平均分配給移民群眾（以承包地的形式實現），村集體不保留集體所有的土地;再次，復墾的移民戶宅基地歸移民眾（以承包地的形式實現），村道路及村委會等公共用地、村機動宅基地及其他復墾的土地均歸集體所有。

四是打破幫扶移民產業的建設與發展瓶頸。就業是最大的民生，產業是移民就業的重要支撐。成功地完成土地流轉只是第一步，也就是移民群眾認為的“有了梧桐樹不一定引得鳳凰來”。土地流轉的目的是以此為依托的產業發展，已有經驗證明如若規劃不當，容易出現產業引進難、產業生存難、投資回報率低、產業投資失敗等風險，這就需要地方政府及行業主管部門加強前期規劃、做好市場調研、充分調動社會資源及市場的調節作用，有組織地開展移民群眾職業技能培訓，打破幫扶移民產業的建設與發展瓶頸，切實實現土地流轉和產業發展之間的良性互動。

五是積極創新移民群眾受益分紅模式。土地流轉是前提，產業發展是關鍵，移民受益是重點。調研發現，地方政府往往將各類資源投入到土地流轉、產業發展等領域，但在移民群眾受益分紅領域給予的重視程度較弱。通過試點，D縣在緊密契合縣域經濟發展的基礎上，探索了以下幾種移民群眾受益分紅模式：第一，創業盈利型，移民群眾中的“能人”通過自主創業，借助合作社、農業園區等平臺，從事種植、養殖、農產品加工等形式直接發展致富的模式;第二，股權分紅型，移民群眾通過成立合作社股民獲得股權分紅的一種模式。從股權構成視角分析，主要分為土地入股、移民產業扶持資金入股、個人資金入股幾種形式，在分紅的過程中，依據移民所持股份的多少進行分紅;第三，按勞取酬型，移民群眾通過到企業、合作社等機構務工獲得報酬的一種模式。這是當前D縣庫區和移民安置區移民群眾獲得收入的主要類型之一，由于本地務工情況逐步增加，庫區和移民安置區移民群眾越來越多地選擇在“家門口”靈活就業，既增加了務工收入還能有更多的時間照顧家庭;第四，間接受益型，通過幫扶各類產業，借助工業園區、農業園區等平臺通過企業、合作社等方式向庫區和移民安置區提供產品、拉動縣域經濟發展等方式，讓移民群眾間接受益。

四、“產治結合”的分析框架：破解移民生計恢復難題

農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，移民雖然是一類特殊群眾，但依然是縣域人口不可分割的重要組成部分之一，解決好移民的問題是做好“三農”工作的重要組成部分。基于以上討論以及通過對已有社區和產業配套發展的實證分析，本研究提出“產治結合”的雙螺旋分析框架，作為解決易地搬遷社區移民生計恢復難題的突破點。具體地講，即在土地流轉的前提下，圍繞易地搬遷社區周邊（1-5公里內）建設水庫移民產業園區作為保障社區移民收入的支撐。

五、結論

統籌推進鄉村振興戰略離不開移民產業的發展，而土地流轉為實現鄉村振興戰略提供了一種可行的操作方案。從土地流轉到產業發展再到移民受益增收，中間要做的工作有很多，需要解決難題也不少，本研究根據“產治結合”的分析框架，對于解決易地搬遷社區治理以及移民群眾增收致富提供了一個可供選擇的視角和實踐的路徑。

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[責任編輯：黃貝如]