論司法改革對刑事執行檢察部門機構和隊伍建設的影響及對策研究

林紅宇 鄭粉粉

摘 要：司法改革對全省檢察機關刑事執行檢察部門機構和隊伍建設產生了較大的影響，解決了一些長期存在的突出問題，但也加劇了人少事多、忙閑不均的矛盾。為有效破解上述難題，必須加大刑事執行檢察干警員額配比，配足輔助人員，同時明確檢察官、檢察官助理、書記員各自的職責，理順關系，確保各司其職，并改進刑事執行檢察人才培養機制，增強干警職業榮譽感。

關鍵詞：司法改革 機構 隊伍 員額 大部制

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，司法改革進入了新的歷史階段。司法責任制是司法體制改革的關鍵，四川省檢察機關已基本完成司法責任制改革任務，目前刑事執行檢察部門的員額制檢察官、檢察輔助人員已基本配備到位，統一業務應用系統中已配置刑事執行檢察檢察官獨任制或辦案組辦案單元，設置辦案權限。全省檢察機關大部制改革正在進行，改革后的刑事執行檢察部門單獨設立為刑事執行檢察部或與其他部門合并成立一個“大部”。

一、司法改革帶給刑事執行檢察部門機構的新變化

四川三級院高度重視監所檢察更名工作，截止2016年12月，四川省院、22個市分州院中21個、192個縣級院中182個均已完成了由監所檢察部門更名為刑事執行檢察局的工作。未更名的成都市院系大部制改革試點院，編制凍結。

截止目前，全省有17個檢察院已完成了大部制改革，其中16個檢察院是先由監所檢察部門更名為刑事執行檢察局，再進行的大部制改革。大部制改革后保留刑事執行檢察部的僅有兩個院，一個市級院，一個基層院；其余的均為刑事執行檢察部門與其他部門合并成立一個新的“大部”。

從上圖可以看出，一是大部制部門的名稱并未統一，成立訴訟監督部的較多，占47.1%；二是大部制部門合并的原部門并不一致，執檢與案管、控申、民行合并的較多，占52.9%；三是完成改革的市級院只有1個，其余均為縣級院；四是大部制部門均保留了專門從事執檢工作的員額制檢察官，縣級院的執檢員額檢察官多為1名。

二、司法改革帶給刑事執行檢察部門隊伍的新變化

全省設有刑事執行檢察部門的檢察院有210個，其中入額檢察官為空白的檢察院有14個。截止2017年6月，全省實有在職刑事執行檢察干警800名。其中，45歲以下353名，占實有人數的44.1%；46-55歲356名，占實有人數的44.5%；56歲以上的91名，占實有人數的11.4%。其中，入額檢察官341名，占實有人數43%。

全省刑事執行檢察員額制檢察官的基本情況為：一是從年齡分布來看，30歲以下的員額制檢察官22名，31-45歲的124名，46-55歲的186名，56歲以上的9名。

從上圖可以看出，入額檢察官占同年齡段執檢實有干警的比例較為均衡。45歲以下員額制檢察官占同年齡階段的執檢實有干警41.4%，46-55歲員額制檢察官占同年齡階段的執檢實有干警52.2%。

二是從性別構成來看，男性員額制檢察官255名，女性員額制檢察官86名。

從上圖可以看出，男性員額制檢察官與女性員額制檢察官的人數比例是2.97：1，這與全省刑事執行檢察隊伍男女性別比例相近。

三是從學歷構成來看，研究生學歷的員額制檢察官22名，本科的307名，大專以下的12名。

從上圖可以看出，入額檢察官的學歷層次普遍較高。這也反映了全省通過考試加考核的方式遴選出的執檢員額制檢察官文化程度高，符合了精英化、專業化的要求。

從從事刑事執行檢察工作時間構成來看，從事執檢工作1年以下（不含1年）的員額制檢察官76名，1-3年（不含3年）的63名，3-9年（不含9年）的143名，9-20年（不含20年）的48名，20年以上的11名。

從上圖可以看出，入額檢察官從事執檢工作的時間普遍在9年以下，其中1年以下的占22.3%。調研發現，員額制改革后，調整到執檢條線的市院執檢局局長有6名，縣級院執檢部門負責人50名。

三、機構、隊伍建設困境及因司改而激化的矛盾

（一）執檢條線機構和隊伍建設長期以來存在“三低一高”的問題

即對執檢工作重視程度低；執檢干警提拔晉升幾率低；執檢工作職業保障待遇低；執檢工作要求高與人少質差的矛盾長期存在。

1.對執檢工作重視程度低。執檢工作既非熱點也非重點，同時，執檢部門自身工作性質決定了其缺少亮點，導致有些院對執檢工作重視不夠。在人員配備上，編辦的更名批復中，未明確批復部門人員編制數，由所在院安排，而有的院認為執檢崗位清閑，把其當作照顧崗，安排老、病同志來養老休養；有的把其當作發配崗，安排業務能力不強的、不遵守紀律的同志過來；有的考慮執檢業務雜，把其當作培訓崗，新人進院到執檢實習過渡，2年后調到公訴、偵監等部門去。在派駐機構建設上，派駐檢察室機構改革推進緩慢，全省派駐檢察室中近2/3未實現定編定級，派駐檢察室與監管單位行政級別不對等，無法達到高檢院關于同級派駐、對等監督的要求。

2.執檢干警提拔晉升幾率低。因為長期派駐，脫離主干線，在執檢條線逐級提拔機會少。輪崗主要是扶貧，省院綜合部門1人、市院內勤2人在做精準扶貧工作。與此同時，人才流失問題不斷凸顯，且增補困難。2012年和2015年兩屆業務競賽，全省選派參加高檢院競賽的4名選手已全部離開執檢工作崗位；全省評選的20名標兵中，有11人調整到人大和檢察院的案管、公訴、反貪、反瀆、研究室等部門工作。員額制改革后，未入額的優秀年輕同志多選擇離開執檢部門，進入公訴、偵監等部門工作或辭去公職。

3.職業保障待遇低。據調查，公車改革后，全省檢察機關保留派駐檢察專用車輛的院只有十多個，其他院派駐檢察干警采用單位車隊派車或自行解決交通問題的形式前往監管場所。派駐檢察干警生活補助費發放的問題，高檢會〔1992〕29號規定、高檢監發〔2000〕第26號函和高檢發監字〔2004〕4號通知做了明確的規定，但調研發現大部分院是以出差補助的形式在發放該專業補助費，而不是在計財單列的業務費中支出。且補助費發放標準不一，有的地方高，有的地方低，有的地方不發。派駐檢察室硬件設施、信息化建設落后，三年一屆的規范化等級評定倒逼檢察院加強派駐檢察室的軟硬件設施建設，但全省仍有2/3的駐獄檢察室監控錄像儲存達不到15天的要求。

4.工作要求高與人少質差的矛盾長期存在。表現在，一是工作量大而人少。根據高檢院執檢廳的梳理，執檢部門的案件包括減刑假釋監督案件、刑事執行違法違規案件等15類，除此之外，每年2-3個的專項活動，業務競賽、規范化等級評定、巡視檢察三年一輪，每年高檢院、省院均要開展的理論調研加上今年新增的駐檢室對非法證據的核查，這些工作全部都要開展，都要開展好，那么人員配備必需到位。然而全省存在 “一人局”、“0人入額局”，如宜賓有3個基層院只有一個執檢干警，根本無法實現年均兩千余件案件的同步規范辦理，無法確保對“墻內”、“墻外”刑事執行活動監督的全覆蓋。二是綜合素質要求高而干警素質參差不齊。統一業務應用系統、減假暫網上協同辦案平臺、社區矯正信息共享平臺要求執檢干警必須具有較高的信息技術水平；專項活動、日常檢察工作要求執檢干警必須具有較高的文稿寫作功底和熟練的數據統計水平；業務競賽、規范化等級評定、巡視檢察要求執檢干警必須熟知涉及刑事執行檢察的法律法規政策。然而，全省執檢條線普遍存在年齡大、學歷低和本領恐慌的問題。廣元全市刑事執行檢察干警平均年齡50歲，達州市院13名刑事執行檢察干警平均年齡52.3歲，眉山市院8名刑事執行檢察干警平均年齡52歲。部分老同志不愿意操作計算機，不愿意學習新業務知識，存在本領恐慌問題。

（二）司法改革帶給刑事執行檢察部門機構和隊伍結構新的變化

即解決了上述的一些突出問題，如不適應執檢工作的同志被調整到其他部門，其他部門入額同志加入執檢條線，執檢隊伍的年齡結構、學歷結構。整體素質發生了較大的改變。但也激化了一些矛盾。

1.忙閑不均的問題更加嚴重。雖然有辦案團隊，但人數的增加不等于辦案力量的增加，辦案責任制的緊箍咒，使得檢察官助理不愿意獨立承辦案件，員額制檢察官辦案壓力劇增。入了額的老資歷有的只辦案，原來負責的工作都交給年輕人，沒入額的老資歷以沒入額為由，既不辦案也不辦事，大量的工作由留在執檢部門的年輕干警承擔，工作量激增，提拔晉升機會少，績效工資相同甚至更少，矛盾進一步激化。

2.地區差異越發明顯。部分地區執檢干警全部調整，工作交接沒有做好，導致該地區的執檢工作全面下滑；部分地區執檢局局長剛到位，執檢工作繁雜，各項工作需要牽頭抓總，局里同志配合不到位，會影響該地區工作開展；部分地區開展大部制改革，執檢干警的精力要被牽扯一部分，大部制改革后，既要做執檢工作，又要做大部制部門負責的其他工作，難免顧此失彼。

3.基層員額配備仍不足，影響執法辦案。此次司法改革遴選員額檢察官是按現有編制的36%來確定，與案件多少無關。而國家的行政編制政策以國土面積為準。施行不與辦案量掛鉤的簡單地以編制為標準“一刀切”的員額制，加劇了“案多人少”的矛盾。市府所在地的基層院面積小，人口密度大，社區矯正檢察工作量大；有看守所的縣，基層院既要派駐看守所，又要開展社區矯正檢察、財產刑執行監督等工作。全省執檢系統入額檢察官共341名，除去省院10名以及市級院（包括派出院）115名員額，每個基層刑事執行檢察部門平均僅有1.12名入額檢察官。按照新刑訴法和刑訴規則，刑事執行檢察共有11項職責，其中僅派駐檢察職能就需要1名專門檢察官負責。現在的員額配比導致除派駐監管場所以外的執檢業務沒有專門的檢察官負責，而檢察官助理又不能獨立執法，影響了業務開展。而且現在全省尚有14個基層院沒有配備專門的刑事執行檢察官。

四、有關加強刑事執行檢察部門機構和隊伍建設的若干建議

（一）加大員額配比，配足輔助人員，解決事多人少矛盾

各級院在司改中應充分考慮刑事執行檢察職能范圍廣、各項職能之間互不交叉的特點，科學測算刑事執行檢察工作量，并按照業務量科學配備員額檢察官，保證刑事執行檢察專業性。基層院在大部制改革后，能單獨保留刑事執行檢察部的較少，但在新成立的大部中，應至少有2名專司刑事執行檢察業務的員額檢察官，其中1名專門負責派駐檢察工作。基層檢察院應按照員額檢察官、檢察官助理、書記員1：1：1的比例配備刑事執行檢察辦案組。充分利用空缺政法專項編制，多渠道引進優秀人才，也可以通過政府購買服務形式配足。調研發現，目前全省有17個院以購買社會服務的形式為執檢部門配備臨聘人員，其中宜賓市院配置5名臨聘人員在派駐檢察崗位上；另有26個院安排干警兼職做刑事執行檢察工作。輔助人員的配齊配強，可以使員額制檢察官擺脫各種事務性工作，專職辦案，極大地提高辦案效率。

（二）理順關系，確保各司其職，解決忙閑不均問題

目前，四川的司改只是明確了檢察官員額制度、檢察官權力清單，檢察輔助人員的職權范圍、任職條件等配套制度還在研究摸索中。這就導致了辦案組中未配置檢察官助理、書記員，或雖然配備，但未明確其具體工作職責，檢察官事必躬親，檢察輔助人員無案可辦。各級院應明確員額檢察官、檢察官助理、書記員的工作職責，并使之各司其職，解決忙閑不均問題。建議參照“英美國家一般將法官助理定位為法官的智力助手，負責草擬裁判文書及進行法律研究、提出法律意見等智力型事項，而將書記員定位為法官的事務助手，負責處理程序性、重復性的事物型事項。”和臺灣地區《法院組織法》關于檢察官、檢察事務官和觀護人、法醫師、書記官等在內的輔助人員法律定位的規定，明確檢察官助理負責草擬除重大疑難復雜案件外的其他案件的審查報告，提出意見及按照檢察官的要求開展調查核實；書記員負責錄入案件檔案，填寫受理案件登記表等程序性、重復性的事務工作。在績效考核時，由檢察官負責對所辦案件中檢察官、檢察官助理、書記員工作量的考核，辦案量多少與年終績效直接掛鉤。同時，引入對非案件業務工作的考核，對非辦案任務完成情況的考核也與年終績效直接掛鉤。

（三）改進人才培養機制，增強干警職業榮譽感

1.要建立與人員分類管理相適應的培訓機制。采取專業導向和分類培養相結合的方式，針對員額檢察官，開展提升檢察官辦案能力的培訓，最大限度地實現人力優勢與崗位要求相匹配，爭取辦精品案，辦出經驗，提升效率。針對輔助人員，應側重協助辦案能力的培養，規范工作流程。

2.要營造愛才惜才的選人用人氛圍。通過刑事執行檢察業務競賽等形式選拔出本條線優秀業務人才、建議院黨組優先提拔使用；通過向全省通報、向院黨組寫表揚信等形式表揚規范化等級評定、交付執行專項活動、財產刑執行檢察等單項工作做的好的刑事執行檢察局，增強刑事執行檢察干警的崗位榮譽感。

3.要堅持推進派駐檢察干警的交流輪換工作。建議市縣兩級院建立派駐檢察干警定期輪換制度，明確輪換期限，要讓派駐檢察干警能走出去，其他檢察干警能走進來。在交流輪換中，應注重工作的連續性，充分發揮派駐檢察監督的作用。