深化宅基地改革 保障農戶用益物權

許經勇

摘? 要：我國農村宅基地制度是農村土地制度的重要組成部分。農村宅基地具有保障農民住房的屬性，以戶為單位，無償取得，無限期使用，不能轉讓、買賣，嚴重地制約著宅基地的合理使用。為了提高農村宅基地的利用率，也為了適應城鄉融合發展的要求，必須按照我國用益物權法的規定，實現農村宅基地的“三權分置”，即所有權、資格權和使用權分置，適度放活使用權，讓宅基地有序流動起來。在提高農村要素市場化程度的同時，提高農村宅基地的市場化程度。

關鍵詞：農村宅基地? 用益物權法 “三權分置”

適應計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的要求，黨的十八屆三中全會的《決定》，理論上的一個重大突破，就是把發揮市場在資源配置中的基礎性作用，升華為使市場在資源配置中起決定性作用。十九大報告明確指出，要完善社會主義市場經濟體制，就必須把經濟體制改革的重點放在完善產權制度和要素市場化配置上來。我們可以把農村宅基地制度改革視為圍繞產權重建而展開的制度變遷。產權界定是稀缺資源的排他性制度安排，沒有國家強制力的介入，是不可能劃清楚的。但是國家的介入與干預，又往往會導致產權的不完整。其背后取決于國家的產權政策。我國農村宅基地制度改革的一個重要目標，就是因勢利導地改變宅基地的凝固性，增強宅基地的流動性，提高宅基地的利用率，以破解農民分化所帶來的嚴峻挑戰。

在我國市場體系中，與商品市場和服務市場相比，要素市場發育明顯滯后，成為制約要素自由流動的主要障礙。我們應當在加快實施農村集體建設用地與國有土地同等入市、同價同權的同時，積極創造條件使農民宅基地在更大范圍內流動、抵押、擔保等。產權和市場是互為因果的。所謂產權，就是對物品或勞務根據一定目的加以利用或處置，以從中獲得一定收益的權利。所謂交換，就是放棄對某一種物品的產權以換取對另一種物品的產權。有效的交易（或交換）需要明晰地界定產權。傳統體制下，宅基地是由符合條件的成員從該集體組織無償獲得，在其上建筑的農民住房屬于保障性質，不能像一般商品房一樣不受限制地進入市場交易。但是，禁止農村宅基地流轉的負面效應，就是不能適應農民分化所帶來的嚴峻挑戰。那么，如何正確處理農民與宅基地的關系？總的原則應當是：逐步擴大農戶依法獲得的宅基地用益物權的權能，包括占有權、使用權、轉讓權，等等。其選擇性措施，可以適當考慮以“房地一體”確權登記頒證為改革基礎，以“先房后地、地隨房走”為賦權邏輯，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。用益物權是物權的一種，是指非所有權人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權利。用益物權雖然也是以所有權為前提，但一經設置，法律上具有獨立性，使用權人可以據此權利對抗包括所有權人在內的其他人的干涉，從而保障對物的充分利用。雖然用益物權人無權處分用益物權標的物，并不意味著他不能處分用益物權本身。比如用益物權人可以依法將該用益物權轉讓給他人，但卻不能將該用益物權的標的物轉讓給他人。因為這樣做意味著標的物的所有權的轉移。用益物權是由所有權的部分權能重組而形成的新權利，體現了所有權與其權能分離原理的運用，可分離性是所有權的一項屬性。這里所說的所有權與其權能分離的屬性，是指所有權的占有、使用、轉讓、收益諸項權能，可以基于一定的法律事實分離出去，由他人享有，大多形成他物權。《物權法》第117條明確規定：“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利。”根據用益物權，權利人只要占有、使用該不動產，那么，據此而獲得的收益就應當由該占有、使用人享有。

2018年的中央一號文件，在總結各地宅基地制度改革的基礎上，首次明確提出，要探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，但不得違規違法買賣宅基地。改革開放以前，與計劃經濟體制相適應，我國農村宅基地使用一直是體現無償、無限期、無流動的原則。這種制度既不利于提高宅基地的利用效率，也不利于增加農民的財產性收入。為了改變這種狀況，必須深化宅基地制度改革。在宅基地試點改革過程中，首先在宅基地的超標準使用方面，開展有償使用宅基地探索。有償使用宅基地范圍局限在以下幾個方面：“一戶多宅”超出規定標準部分;本集體經濟組織成了使用宅基地面積超過規定標準部分;非本集體經濟組織成員占用的宅基地。由集體經濟組織負責收取宅基地有償使用費，所得收入用于村內公共事務和公益事業開支。這樣做有利于促進社會公平，保障農民權益。與此同時，有限制地放活宅基地使用權，即只能在該集體經濟組織內部流轉、租賃、入股;以符合相關規劃為前提，允許農民在合法取得的宅基地上建設用于出租以及經營農家樂和民宿等產業的房屋和相關設施。在充分尊重農民自愿的基礎上，建立宅基地有償退出機制，給予退出宅基地的農民合理的貨幣補償，并提供相應的就業機會和社會保障。

改革開放以來，我國農民的分化越來越明顯。有相當一部分勞力和人口轉移到城市就業、居住，農村人口大幅度減少，但農村住房建設用地不僅沒有減少，還較大幅度地增加。根據自然資源部公布的數據，截至2015年底，全國農村居民點用地已達2.85億畝，其中2006年至2014年，農村常住人口減少了1.6億人，但農村居民點用地卻增加3045萬畝。大約有20%的農村住房常年無人居住。例如山東省，2017年全省農村常住人口3944萬人，比2005年減少1100多萬人，但農村居民占有地卻增加近40萬畝。全省9.1萬個自然村，“空心村”占20%—30%。“一戶多宅”的現象相當普遍。如何依法處理“一戶多宅”問題，是宅基地確權登記過程中必須解決的。宅基地資格權要嚴格按照“一戶一宅”的要求，原則上確權登記到“戶”。如果出現符合當地分戶建房條件，又未分戶者，且未經批準另行建房分開居住的，其新建房屋占用的宅基地符合相關規劃，經該農民集體組織同意，并公示無異議的，可按規定補發相關用地手續后，依法予以確權登記;雖然未分開居住的，但實際使用的宅基地沒有超過分戶后建房用地合計面積標準的，可依法按照實際使用面積予以確權登記。農村閑置宅基地主要包括未被予任何利用的空置宅基地和宅基地上建筑物的閑置，即閑置房屋，這些閑置宅基地在村莊中達到一定比例，就會形成“空心村。”“空心村”的出現，不僅造成農村土地資源的嚴重浪費，還破壞了農村的村容村貌，給美麗鄉村建設帶來很大的困難。其根本原因在于目前農村宅基地是一種福利品，不是一種商品，是無償取得的。與其相聯系，閑置宅基地還沒有有效的退出機制，多占宅基地的用戶毋須付出必要的持有成本。對這樣一個問題，可考慮通過征稅或收費方式，加大多占宅基地的持有成本，用經濟手段推動這部分多占宅基地退出，以提高土地利用率。山東省探索建立宅基地有償使用機制，即超出規定面積實行有償使用。倒逼超標農戶退出多占宅基地。這就必須提高農村宅基地的流動性。

目前全國農村閑置宅基地面積約有3000萬畝，相當于目前全國所有城市建成區面積的37%，比目前全國城市所有住宅用地面積的總和還大。2018年的中央一號文件首次提出要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。2018年2月頒布的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。所謂宅基地資格權，是農村集體經濟組織成員依法享有的從集體經濟組織那里申請使用宅基地的權利，以及有條件享有宅基地市場操作的一種權利。宅基地使用權是特定權利主體通過適當流轉渠道獲得的一定期限內占用宅基地的權利。要適度放活宅基地和農民房屋使用權。適度放活宅基地使用權，可以讓更多的人參與宅基地使用權轉讓、交易，從而盤活“沉睡”的宅基地，讓持有宅基地資格證人獲得轉讓、出租帶來的收益。關于宅基地置換方式，比較流行的有三種：一種是“以房換房”，即換取農民集中居住區的公寓房或城鎮商品房;一種是“以房換錢”，即直接給予相應的貨幣補貼，讓農民自行到城鎮購買商品房;三是“以房換租”，即到農民集中居住區或城鎮租房，給予一定貨幣補貼。目前已經有部分地區頒發農村宅基地“三權分置”不動產登記證，金融機構也加大對農村住房抵押貸款的發放力度，宅基地的融資功能正在逐漸破題。宅基地改革已經進入全面提速時期。可以預見，農村宅基地“三權分置”政策的實施，將會有效激活農村閑置土地資源，讓老百姓更多地享受到改革紅利。與其相聯系，必須建立健全依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度。江西省余江縣自2015年啟動宅基地制度改革以來，建立了宅基地退出機制、有償使用制度以及宅基地分配制度等，原來臟亂差的“空心村”不見了，大部分村莊儲存了10年至15年建設用地，有效地保障農民的建房需求。必須指出，探索宅基地“三權分置”的重點，不是買賣宅基地的所有權和資格權，而是在堅持宅基地所有權屬于農民集體、資格權屬于集體經濟組織成員的基礎上，適度放活宅基地的使用權，并通過多種形式使宅基地得到更好地利用，充分發揮其融資功能。還應當指出，宅基地的“三權分置”與承包地的“三權分置”是有差別的。國家政策鼓勵承包地經營權流轉，向種田大戶集中，但卻不鼓勵甚至是不允許宅基地集中到少數人手里。因為宅基地是農村集體組織保障其成員居住權的制度。目前國家政策適度放活宅基地和農民房屋使用權，不是讓城里人到農村買房置業，而是吸引資金、技術、人才等要素流向農村，使農民閑置宅基地和住房成為發展鄉村旅游、養老、文化、教育等產業的有效載體，為鄉村振興提供更多內涵空間。

根據我國現行法律法規，農村宅基地使用權流轉，只限于在本集體經濟組織成員之間進行，嚴格禁止農村居民住房和宅基地在城鄉居民之間轉讓。但是，隨著城鄉二元結構改革逐步深入，宅基地本來所承擔的社會職能也會改變，其所擁有的資產屬性日益增強。完全可以預料，伴隨著農民工市民化的深度推進，將有越來越多的農民工在城鎮安家落戶，農村宅基地閑置的問題或退出要求將越來越凸現。客觀上要求必須擴大農村宅基地轉讓的范圍。與此同時，隨著城鄉二元體制改革的深入，城鄉要素流動的制度性障礙的破除，還會有越來越多的市民到農村居住、創業，允許那些在農村安家落戶的市民購買農村宅基地，不僅有利于提高農村閑置宅基地的利用率以及增加農民的財產性收入，也有利于促進以人為本的新型城鎮化的健康發展。因為當農村宅基地使用權能夠依法進入市場交易，農民就能獲得合理的土地資本收益，以及帶著這部分土地權益放心進城，這就會大大增強他們在城鎮安家落戶的能力，加速農民工市民化的進程。2018年9月22日，習近平總書記在中共中央政治局第八次集體學習時指出，農業農村現代化是實施鄉村振興戰略的總目標，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系是實施鄉村振興戰略的制度保障。而人才、土地、資本等要素在城鄉間雙向流動，是城鄉融合發展的客觀要求。這就提出了如何建立和健全農村產權流轉交易市場平臺的問題。當然，要使宅基地在城鄉居民之間自由流動，還有很長的路要走，目前還不具備這個條件。還有賴于建立、健全、完善城鄉一體化體制機制。這就不難理解黨的十八屆三中全會的《決定》已經明確提出，“在符合規則和用途管制條件下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同權同價。”這對于盤活農村集體資產，增加農民收入渠道，提高小微企業用地保障，將發揮重要作用。與此同時，相關配套改革也在不斷地推進。2017年8月，原國土資源部印發了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽、成都等13個城市開展了利用集體建設用地建設租賃住房試點。所有這些改革舉措有助于我國建立多主體供應、多渠道保障租購并舉的住房制度，也有利于逐步實現同地同權同價，建設城鄉統一土地市場。但在當前改革試點中，卻只允許集體經營性建設用地建設的住宅，可以出租給城鎮居民（包括農民工），而不允許出售或轉讓給城鎮居民，即不能改變住宅的所有權屬性，這意味著改革進行到這個階段，還不能從根本上改變城鄉二元土地的基本屬性。

（作者系廈門大學經濟學院教授）

責任編輯：張莉莉