基本養老保險中央調劑金的測算及其潛在影響*

◆魏升民 ◆向 景 ◆馬光榮

內容提要：2018年7月起，國務院開始建立養老保險基金中央調劑制度。文章模擬靜態測算了各省份上解中央調劑金和中央撥付各省份調劑金的數額，分析了中央調劑制度對各省份社保基金運行的潛在影響。測算結果顯示，中央調劑金凈調出數額主要集中在廣東、北京、福建、江蘇等省份，凈調入數額主要集中在遼寧、吉林、黑龍江、四川、湖北、湖南等老工業基地較為集中、人口明顯外流的省份。中央調劑制度建立后，內陸省份公共財政對養老保險的補助壓力減小，間接上有利于促進地區間公共服務均等化，最終促進地區間均衡發展。

一、引言

2013年以來，社保領域改革特別是養老保險改革提速明顯。黨的十八大報告提出，“實現基礎養老金全國統籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制”。黨的十九大報告再次強調“盡快實現養老保險全國統籌”。2018年7月起，國務院開始建立養老保險基金中央調劑制度，在現行企業職工基本養老保險省級統籌基礎上，建立中央調劑基金，對各省份養老保險基金進行適度調劑。事實上，中央調劑制度仍屬于過渡性方案，并沒有根本觸及現有養老保險基金的籌資渠道變革。從國內相關研究看，有學者分析了中央調劑金制度可能產生的影響，包括進一步分攤各省養老風險、減少社會勞動供給總量、加劇地方政府競爭博弈等（陳昱陽，2017）；有學者基于中央與地方關系，分別運用委托——代理模型和央地政府博弈模型，詳細研究了中央調劑制度中的激勵相容問題（白彥鋒、王秀園，2018；鄧悅、汪佳龍，2018）；有學者深入調研廣東、浙江等代表性省份基本養老保險的現實狀況，發現養老保險的可持續性、公平性、附帶條件調劑等問題亟待解決（傅志華、趙福昌等，2017；楊良初等，2018）；也有學者基于Padis-int軟件對2017—2050年的城鎮人口進行測算，通過對基礎養老金全國統籌之后的收支總額和當期財政收入的預測，衡量了我國在全國統籌背景下城鎮職工基礎養老金的財政負擔（鄧大松、余思琦、劉桐，2018）。在已有成果的基礎上，本文以最新出臺的《國務院關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》（國發〔2018〕18號，以下簡稱“18號文”）為依據，利用《中國統計年鑒（2017）》數據，模擬靜態測算了各省上解中央調劑金和中央撥付各省調劑金的數額，重點分析了中央調劑制度對各省社?；疬\行的潛在影響。

二、調劑數額變化及其影響分析

（一）測算公式及方法

根據18號文規定：

某省份上解額=(某省份職工平均工資×90%)×某省份在職應參保人數×上解比例，其中，“某省份職工平均工資”是指統計部門提供的城鎮非私營單位和私營單位就業人員加權平均工資，利用《中國統計年鑒（2017）》中各省份城鎮非私營單位就業人數和平均工資、城鎮私營企業和個體的就業人數和平均工資計算所得；“某省份在職應參保人數”是根據《中國統計年鑒（2017）》中的各省份養老保險在職參保人數和城鎮企業就業人數計算得到，其中，城鎮企業就業人數是城鎮單位就業人數、城鎮私營企業和個體就業人數之和。

某省份撥付額=核定的某省份離退休人數×全國人均撥付額，其中，全國人均撥付額=籌集的中央調劑基金/核定的全國離退休人數，從《中國統計年鑒（2017）》中計算得到各省份養老保險參保人員中的退休人數。中央調劑基金實行以收定支，當年籌集的資金全部撥付地方。

（二）模擬靜態測算結果

根據18號文測算公式，按現行3%上解比例，利用《中國統計年鑒（2017）》數據，靜態模擬測算結果顯示：

從上解額看，2016年全國各省份共上解中央調劑金4937億元，占同期全國養老保險基金總收入的14%，占全國養老保險總繳費收入的18%。其中，廣東上解中央調劑金772億元，居各省份首位，約占中央調劑金總額的1/6，占廣東當年度養老保險基金收入的27%。上解額較多的還包括江蘇（458億元）、北京（357億元）、浙江（346億元）、山東（315億元）、上海（261億元）等省份。一個省份上解額的大小主要取決于企業職工人數和社會平均工資，上解額較高的省份，企業職工人數較多、平均工資較高。

從撥付額看，中央調劑基金實行以收定支，當年籌集的資金全部撥付地方。各省份的撥付額主要取決于退休職工人數，其中，四川、江蘇、遼寧、浙江和山東是撥付額排名前五位省份，分別為380億元、354億元、332億元、324億元、297億元，上述省份收到的撥付額約占全國撥付總額的34%。廣東盡管上解額最多，但由于退休職工人數相對較少，收到撥付額僅256億元，位居全國第六位。

從凈調出額和凈調入額看，凈調出數額主要集中在廣東、北京、江蘇、福建四省份，分別凈調出516億元、223億元、104億元、83億元；凈調入數額主要集中在遼寧（195億元）、四川（161億元）、黑龍江（154億元）、吉林（74億元）、湖北（70億元）五省份。凈調出還是凈調入，取決于在職職工人數與退休職工人數的相對多少，如果在職職工人數大大超過退休職工人數，凈調出數額大，反之，則凈調入數額大。此外，廣西、江西、天津、山西、河南、安徽、海南、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等其余14省份的上解額與撥付額大抵相等，這些省份養老保險負擔率與全國平均水平接近，不存在明顯的凈調出或凈調入。

從總體上而言，盡管中央調劑金總額達到4937億元，但將上解額扣除撥付額后，實際上是廣東、北京等8省份向遼寧、四川等9個省份進行橫向凈調劑，凈調劑金額為1017億元，約占全國養老保險基金收入的3%。在一定意義上，中央調劑制度近似于“德國模式”的橫向轉移支付制度，短期內“毛調劑”力度盡管很大，但“凈調劑”力度仍較小。

表1 中央調劑金對各省份養老保險基金運行的影響測算

注：根據《中國統計年鑒（2017）》數據靜態測算。

調劑前當年盈余率-調劑后當年盈余率=凈調出額/當年基金收入，其中，調劑前的基金盈余率=（基金收入-基金支出）/基金收入，調劑后基金盈余率=（基金收入-基金支出+凈調入）/基金收入。

三、調劑強度變化及其影響分析

本文所測算的調劑強度，是指凈調出額或凈調入額占該省份當年度社?；鹗杖氲谋壤壤礁?，調劑強度越大。即：對存在凈調出額的省份而言，該省份凈調出額占當年基金收入的比例越高，該省份凈調出強度就越大；對存在凈調入額的省份而言，該省份凈調入額占當年基金收入的比例越高，該省份凈調入強度就越大。

（一）調劑前后對各省份養老保險基金盈余率的影響分析

靜態模擬測算結果顯示，從凈調出強度看，廣東調劑前養老保險基金當年盈余率是40%，調劑后當年盈余率下降到22%，福建從15%下降到3%，北京從34%下降到24%，江蘇從10%下降到6%；從凈調入強度看，黑龍江赤字率從33%縮小到17%，遼寧從15%縮小到4%，其他受益較為明顯的省份還有吉林、內蒙古、湖北，分別從赤字率6%、2%、2%改善為盈余率5%、5%、3%（見表1）。

可以預期，中央調劑制度建立后，東北三省等老工業基地社保運轉壓力明顯下降，一些省份甚至可能會提高養老金發放水平；東部沿海省份的社保結余資金下降，但仍有結余，調劑后還有凈盈余，短期內對這些省份養老金發放不會產生負面影響。

（二）調劑前后對各省份公共財政補助率的影響分析

目前，各省份的養老保險基金收入，除了來自繳費收入、利息收入外，還來一部分自于公共財政補助。財政部建立了“中央財政企業職工基本養老保險補助資金”（財社〔2015〕222號），補助資金按照因素法分配，根據各地區養老保險基金缺口和贍養率來確定，補助資金納入中央財政對地方財政的一般性轉移支付。按照財政部披露的全國財政決算報告數據顯示，全國2016年對企業職工養老保險的公共財政補助合計4703億元，約占當年度養老保險基金收入的13.7%。統計了2016年度各省份財政決算報告中地方公共財政對職工養老保險基金的補助金額，結果顯示，省際的公共財政補助存在明顯差異，其中，北京、上海、廣東、山東、福建等東部省份的公共財政補助幾乎為零，東北三省的公共財政補助占當年度養老保險基金收入的比例較高，甚至超過了三成（見圖1）。

圖1 2016年度公共財政補助占各省份當年度養老保險基金收入的比例

18號文規定，建立中央調劑制度后，現行中央財政補助政策和補助方式保持不變，因此中央對各省份的“中央財政企業職工基本養老保險補助資金”將繼續保持不變。中央調劑制度是在原來中央對地方公共財政轉移支付的基礎上，相當于再增加了一筆轉移支付。測算結果顯示，2016年中央調劑金總額約為5000億元，實際凈調劑金額約1000億元，僅相當于同期公共財政對企業職工養老保險補助總額的1/5。對養老金收支缺口較大的省份，如東北三省，經中央公共財政轉移支付和中央調劑金兩道補助后，養老保險收支壓力將明顯下降，地方公共財政的補助壓力也將隨之下降，間接上有利于促進不同省份間公共服務均等化，進而有利于地區間均衡發展。

四、余論

（一）上解比例提高到5%時的影響分析

18號文指出，上解比例從3%起步，逐步提高，未來調劑力度將進一步增強。利用2016年數據，靜態模擬測算上解比例提高到5%時，中央調劑金總額將達到8229億元，相比上解比例為3%時多出3292億元。其中，內陸省份的盈余率有了更大幅度提升，沿海省份的盈余率下降更為明顯，意味著養老保險收支壓力在地區間更為均衡。廣東凈調出額將升至860億元，基金當年盈余率將從40%下降到10%，福建將從15%下降到-5%，北京將從34%下降到18%，江蘇將從10%下降到3%。廣東、福建等省份由于實際繳費率低，因此上解比例提高后，這些省份上解額占本省繳費收入的比例提高，從而導致盈余率出現大幅度下降，甚至從盈余變為赤字。伴隨上解比例逐步提高，或會倒逼一些省份為了完成上解任務和養老金發放責任，加大擴面征繳力度，提高參保率和實際繳費率。

（二）展望未來：有利于調動地方政府擴面征繳的積極性

在中央調劑制度設計中，各省份對中央的上解數額，不是按照實際征納額，而是按照應征納額來計算，應征納額取決于實際工資水平和城鎮職工總數。這一激勵約束機制的建立，目前基本堵上了一些地區意圖“少交多得”的漏洞。省級政府承擔確?；攫B老金按時足額發放和彌補基金缺口的主體責任，在完成上解中央任務、確保養老金發放的雙重壓力下，有利于調動地方政府擴面征繳積極性。

與此同時，18號文明確將逐步提高上解的比例，并實現養老保險全國統籌，最終由中央政府承擔養老保險責任。一些省份可能會產生“量出為入、藏富于民”做法，在制定費率和征管社保費時，僅做到略有盈余，不愿意進一步擴面征繳。如果將社保費將劃轉交由稅務部門統一征收，伴隨各省份各企業間的繳費率和征管力度趨同，既有利于盡快實現養老保險制度從地區分割統籌向全國統籌（鄭功成，2015），也有利于促進公平、提升效率、優化資源配置和維護全國市場統一。