國外大企業稅務稽查經驗及借鑒

◆李玉梅

內容提要：科學地借鑒與吸收國外大企業稅務稽查經驗，有助于迅速提高我國大企業稅務稽查的質效。通過借鑒韓國、日本、澳大利亞等國家稅務部門在大企業稽查方面的獨特模式及經驗，提出健全我國大企業稽查模式的對策與思路，即以大數據整合為前提，推進信息化應用；以實施項目化管理為載體，創新工作模式；以建立內外部門之間協調化運作為基礎，完善聯動機制；以規范稽查執法為核心，設立執法標桿；以培養復合型人才為抓手，加強隊伍建設；以創立分類分級培訓為保障，優化培訓模式。

大企業通常構成一個國家或地區的國民經濟主體，稅收貢獻突出，又由于大企業獨有的經營業務及組織架構復雜、跨地域跨行業情況普遍、關聯企業之間交易頻繁、信息化管理程度高、內控機制完善等特點，客觀上造成大企業稅務稽查一直存在的發展瓶頸難以突破，使得大企業稽查日益受到世界各國稅務部門的關注研究。

一、國外大企業稅務稽查的經驗與借鑒

（一）高質量的數據整合收集

搜集并整合海量且有效的數據，切實提升了大企業稽查質效。韓國稅務部門建立了一套有效的稅收數據整合機制，即第二代國稅一體化系統（NTIS）。NTIS系統既是稅務部門數據共享應用平臺，也是電子稅政平臺。澳大利亞稅務部門建構了信息共享渠道的法律框架和行政框架，每年能搜集近6億條來自于銀行、金融機構和投資主體的投資數據、雇傭信息和福利支付等公開與未公開的交易記錄，同時可以為特定行業或項目（如儲蓄卡和信用卡、機動車、網絡銷售以及股票市場交易數據比對項目）搜集數據，為稽查選案提供數據支撐。

（二）強有力的數據應用分析

基于風險分析結果的稅源分析和稅收調查機制，保證了大企業稽查的準確性。在韓國，基于NTIS的納稅人誠信分析系統（TIMS）的作用日益突出。稅源分析局根據TIMS中的100多項指標，定期對電子專用發票、現金發票系統和第三方信息進行比對驗證，對納稅人進行納稅遵從度評估，并將誠實度評級低、長期未調查和抽樣選定的納稅人確定為定期稽查對象。此外，韓國立法機構在金融數據獲取上給予稅務部門更大便利，稅務部門可以通過稅收情報系統，向政府部門、金融機構、非營利法人等組織搜集近百種涉稅資料，并以此篩選和確定不定期稅務稽查對象。

（三）多層次的部門協作配合

跨部門的稅收稽查協同機制，增強了大企業稽查的權威性。在日本，對跨地區經營的大企業稽查，通常采用企業總部所在地稅務局牽頭負責、統籌安排，分支機構所在地稅務局協調配合的方式。在澳大利亞，以成立跨部門專案組的方式處理大企業稽查問題。專案組成員除稅務部門外，還包括聯邦警察局、犯罪情報委員會、聯邦公訴局、證券投資委員會、交易報告分析中心和司法部等。

（四）扁平化的機構設置管理

科學合理設置稅源管理和稅務稽查機構，為大企業稽查提供了堅強的組織保障。各國稅務稽查部門大部分按照兩級設置，如瑞典、日本、澳大利亞、阿根廷等設置為總部和大區兩級；少數國家為一級多層設置，如美國、加拿大、巴西等，或者三級設置，如法國設置為總部、大區和地方三級。無論機構層級如何設置，稽查機構和人員的配備一般是以經濟區域作為主要參考，以韓國為例，根據稅源聚集度按經濟區劃而非行政區劃設置六個地方國稅廳。在經濟總量大、經濟活動多的地區一般設置多個稽查局，在經濟相對滯后的地區則少設或不設稽查局。

（五）高素質的稅務稽查隊伍

適度將人力資源向稅務稽查傾斜，以確保能夠對特大型企業進行更加清晰的檢視。日本稅務部門對“特大型企業”單獨建立了特別調查官制度。特別調查官從一般調查官中進行選拔，具有特殊的檢查待遇，如擁有足夠的時間（而不是限定的時間）、足夠的人力資源和其他各項資源的配備。據韓國國稅廳有關人員介紹，2016年韓國稽查人員占比較高，從人員總數看稽查人員占比22.3%；在基層更加明顯，稽查人員占地方國稅廳人數約52%。

二、當前我國大企業稅務稽查改革發展中的難點、痛點和堵點

隨著國稅地稅征管體制改革的推進，我國大企業稅務稽查面臨著較好的發展機遇，但與發達國家大企業稽查模式相比，我國稅務部門對大企業稽查改革發展中仍存在無法回避的難點、痛點和堵點。

（一）稅企機構模式不同，檢查權尚需進一步明確

大企業多跨地域經營、集團總部決策、集中核算、關聯交易紛繁復雜的特點與現行屬地管理原則相矛盾。在對大企業分公司檢查中，被查企業多表示賬套在總部或者需要總部審批。普遍遇到的問題是對分公司的數據獲取困難，同時，我國跨區域大企業稽查主要通過縱向協調來實現，各省市區局按照總局部署開展工作，橫向協調較少。各地稅務部門僅對本轄區企業有管轄權，對其他核心成員企業缺乏了解，且不同層級的稽查部門之間工作職責交叉，致使大企業稽查更需要進一步明確總局特派辦、省級、市級等各級稽查部門的權限。

（二）企業涉稅信息獲取難，信息化支撐需要進一步加強

大企業在用的財務軟件以SAP、ORACEL等國外的企業管理軟件為主，這些財務軟件在功能、操作方法、數據結構上不同，相當一部分財務軟件的數據不保存在本地計算機設備上，這些數據存儲在服務器上進行了加密操作，稅務機關很難從本地提取數據。同時，大企業電子財務數據比較龐雜，財務軟件升級更新快，而稅務部門常用的查賬軟件往往跟不上企業財務軟件更新的速度，在將大企業的財務數據導入稅務機關常用的查賬軟件后，往往存在系統無法支持甚至癱瘓的情況。

（三）干部能力素質差異大，執法運作流程需要進一步細化

稽查人員綜合素質參差不齊，主要表現為：一是機械執法，即照本宣科執法，不能根據企業實際情況作出合法合理的處理；二是消極執法。對大企業可能存在的地方保護和行業壁壘心存顧慮，縮手縮腳，稅收執法不到位；三是“積極”執法。濫用執法權力，為謀取自身不當利益；四是程序違法違規。片面追求稽查“成果效率”，不注重程序、文書是否合法合規，使稅務部門面臨行政復議、行政訴訟風險。

（四）復合型人才缺乏，工作質效有待進一步提升

各地稅務稽查主力隊伍都凸顯出人員數量較少、年齡結構層次偏大、知識結構陳舊等問題，大部分稽查人員應用電子查賬時只能利用軟件進行簡單操作，對于更為復雜的系統分析、數據提取轉換、建立分析模型和運用等很難勝任。近幾年，雖然在公務員招錄中提高了計算機軟件類人才的招錄比例，但這類人才大多分配在信息中心，造成適應信息化要求的復合型稽查人才比例失調。

（五）培訓思想滯后，干部內生動力亟待進一步激發

對干部的業務培訓缺乏統籌協調，往往是稽查遇到了什么就臨時培訓什么，這樣容易造成稽查業務培訓處于低層次徘徊。業務理論培訓多，實戰操作培訓少，沒有實踐無法出真知。培訓的激勵與約束力不強，干部的學習培訓與干部使用嚴重脫節，干部的內生動力沒有被真正激發。

三、健全大企業稽查的對策及思路

借鑒發達國家大企業稽查的發展經驗，可以總結出大企業稽查的發展方向,即大數據整合是前提，以信息化應用為支柱；創新工作模式、實施項目化管理是趨勢；完善聯動機制、建立內外部門間協調化運作是關鍵；設立執法標桿、規范稽查執法是核心；加強隊伍建設、培養復合型人才是基礎；優化培訓模式、創立分類分級培訓是保障。

（一）抓住戰略機遇，大數據的信息化整合是前提

面對大數據時代帶來管理水平全面提升的戰略機遇，建議從以下幾個方面解決“數據”供需脫節、數據整合不力和數據產品匱乏的問題：一是將稅收數據集中到一個共享平臺，在按照業務職能和管轄范圍嚴格劃分數據權限的基礎上，對納稅人數據實行內部開放共享；二是加快第三方信息采集，主動與相關部門溝通，在符合有關法律規定的基礎上，推動信息交換，實現雙贏甚至多贏；三是稅務部門應努力培養互聯網思維。自動采集互聯網上納稅人的各種零散信息，與稅務部門自有信息進行交叉比對后，作為重要的信息來源，逐步實現以互聯網為核心的數據采集現代化。

（二）及時升級配套，加強信息化應用是支柱

稅務機關若提升信息化稽查手段，技術設備的升級勢在必行。一是要及時升級取證、查賬等配套軟件，稅務部門要加強與軟件開發商的溝通協作，豐富和發展稅務信息化手段，及時升級稅務部門取證及查賬系統，與企業常用軟件系統做好對接，實現數據提取、證據保存、數據轉換、系統檢測、數據還原、邏輯分析等技術目標，為大企業稅務稽查工作提供有力保障。二是要持續優化、完善、升級稽查專業選案軟件，針對特定稅種、違法類型、行業、區域和領域，豐富選案指標模型，強化關聯比對分析，形成帶疑點、帶數據、帶靶向的選案結果，提高稽查打擊精準度。三是要充分整合系統資源，特別是加強稅警間的信息整合利用。稅警間可聯合成立打擊涉稅犯罪合成作戰指揮中心，通過依托共享數據信息、借力分析技術、現場指揮案件三個主要運作機制，在“互聯網+大數據+稅警協作”上不斷取得新突破，實現聚集效應。

（三）創新工作模式，完善項目化管理是載體

實行以行業為導向的項目化管理。打破部門、地域限制，合理調配資源，充分考慮稅務稽查干部的業務專長、稽查經驗及協作配合能力，在各大主要行業組建包括檢查、審理、計算機技術人員在內的專業全面的稽查項目組，以項目組團隊化模式實施定向稽查。針對大企業財務制度健全、稅務法務部門設置完善、專業水平和維權意識高等特點，為項目組配備審理人員，請審理部門提前介入檢查工作，改審理為“監理”，確保執法程序、證據嚴謹規范。針對大企業集團所采用的較為復雜專業的財務軟件，根據需要配備專業的軟件人才，確保迅速掌握企業財務信息，有效調取稽查所需資料。以項目化管理，完備查前的項目預案，查中的優勢互補，查后的項目總結，真正切實有效地解決大企業稽查難的問題。

（四）完善聯動機制，推進協調化運作是基礎

大企業稅務稽查中面臨的組織機構復雜、檢查權限受限等問題，需要稅務總局與各基層稅務部門的充分配合、協同合作。一是要做好基層稅務機關的基礎信息維護與問題反饋。重視金稅三期雙隨機平臺的維護，注重搜集大企業宏觀經濟信息、第三方涉稅信息、企業財務信息、生產經營信息、納稅申報信息，建立企業基礎信息庫，并定期對這些信息予以更新，為選案前的基礎調研做好充足的資料準備。同時稅務稽查要注意總結行業共性問題，及時有效地與稅政部門溝通并暢通信息。二是積極開展上級針對集團性企業檢查。組建覆蓋檢查對象全部二級分支機構的聯合團隊，分工合作，成立以企業總機構檢查團隊為核心，以總局層面約談企業集團總部，向各地提供數據接口，充分發揮檢查團隊作用。

（五）設立執法標桿，規范稽查執法是核心

一是建立行業檢查規范和指引，制定大企業分類分行業稽查操作指南。二是積極開展大企業稽查案例交流評比活動，推廣歷年來大企業稽查優秀案例。三是加強稅收執法監督，充分采取案件復查制度、錯案追究責任制及稽查質量評估等方式，完善稅收執法的事前、事中、事后全過程的監督機制。

（六）加強隊伍建設，培養復合型人才是抓手

一是要注重復合型人才的儲備。從專項工作中篩選建立行業專業稽查人才庫，全面實施動態管理，營造良性競爭氛圍；并通過定期輪崗的方式，平衡稽查人員配比，培養復合型人才。二是提高稽查人員的綜合協調能力。逐步改變稽查就賬查賬、就稽查論稽查的局面，提高稽查干部信息收集整合和反饋的能力，積極將稽查信息轉化為政策制定、加強征管和改進稽查方法的成果；另外需要引導干部充分利用稅警聯合辦案等手段，提高稽查干部與公、檢、法及其他部門的協作配合能力，保證案件查深查透。

（七）優化培訓模式，強化分類分級培訓是保障

一是圍繞選案分析、電子查賬、打虛打騙、雙隨機和聯合懲戒等領域，強化對于大企業稽查所需要的財稅、法律、計算機知識專題培訓。二是除了對大企業財務軟件基本界面識別與操作培訓外，重點從軟件開發的角度出發對查賬技巧性的培訓。如SAP系統在編寫時對部分查賬功能就設有原始代碼，稽查人員掌握這些代碼，進行簡單的輸入操作，就能比較容易清晰的調取所需賬簿，能有效地解決財務會計隱匿賬務、“陰陽賬”“兩套賬”，弄虛作假等問題，使稅務稽查在大企業檢查中變被動為主動。三是堅持“凡訓必考、凡訓必踐”原則，有計劃的針對稅收業務進行實戰訓練。