事業單位內部控制建設 存在的問題及對策分析

戈春霞

摘要：內部控制是單位為了防范和管控經濟活動風險而建立的內部管理系統，也是確保單位目標實現的保障機制。2015年12月末，財政部發布了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，在《行政事業單位內部控制規范（試行）》的基礎上，要求內部控制覆蓋單位經濟和業務活動的全范圍，貫穿內部權力運行的決策、執行和監督全過程，2016年和2017年又分別印發了《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》和《行政事業單位內部控制報告管理（試行）》，對事業單位內部控制建設提出更高要求，事業單位內部控制建設制度體系已趨于完善?，F階段事業單位內控建設雖已取得一定的成效，但規范性文件中的很多要求尚未落實，還存在著很多問題亟待解決。文章在這一背景下，針對事業單位缺少內部控制建設意識、內部控制制度有效性差、沒有針對性的內部控制方法及內部控制機構與人員配置不合理等問題，在對其成因進行探討的基礎上，提出如何提高領導重視程度、提高人員素質水平、正確開展內部控制制度建設、建立風險評估機制和建議內部審計和外部監督并行等對策，確保內部控制有效運行。

關鍵詞：事業單位；內部控制建設；問題；對策

一、事業單位特點及內部控制存在的困難

（一）經營活動具有公益性

事業單位一般不以盈利為目的，其主要目的是為了向社會公眾提供非營利性的公益服務，追求的是社會公共服務的效率和效果，這就容易造成事業單位缺少主動開展內部控制建設的內生動力。

（二）非競爭性

事業單位基本是由國家機關或者其他組織利用國有資產舉辦，其經費主要依靠國家或地方財政，一般不參與市場競爭，旱澇保收，導致事業單位整體風險意識淡薄。

（三）控制著大量國有資產

為發揮政府賦予事業單位的職能，事業單位掌握著大量國有資產。因資產基本全部為財政投入，事業單位不重視資源的使用效率，資產管理意識淡薄、管理方式粗放。

（四）人員流動性低

事業單位業務穩定，人員的流動性低，對外界新觀念和新知識的接觸少，容易造成工作人員尤其是財務人員思維固化，憑經驗做事，對新的管理理念和要求不了解，觀念意識沒有與時俱進。

二、事業單位內部控制存在的問題

（一）缺少正確的內部控制意識

全面進行內部控制建設雖已進入第五年，但內部控制建設意識尚未在事業單位中普及，離真正了解更是相去甚遠。單位領導對內部控制建設重視程度嚴重不足，簡單的認為內部控制建設是財務部門的事情，內部控制僅僅是控制資金的使用，沒能意識到內部控制建設對單位各項經濟業務管理的重要性，也就沒能將內部控制建設提升到單位層面開展。除財務人員外，其他部門人員對內部控制建設不了解，參與度低。

（二）制度有效性較差

一是關鍵制度建設不完善，如預算管理制度未建立或沒能被嚴格執行，資產管理制度不全面。還存在人員選拔聘任機制不完善、獎勵機制缺位、部門崗位責任制沒建立等情況。

二是制度陳舊，適用性不強。當單位經濟業務發生調整或出現新的管理要求時，對應的制度沒有及時予以修訂和完善，導致制度與實際業務相脫節。

三是有些單位即使建立了內部控制制度，由于財務部門之外的其他部門參與度不夠或未充分理解內部控制，導致業務梳理方法本身不正確，梳理出的業務流程不連貫，職責權限劃分不完全，內部控制制度存在漏洞。

四是單位一把手擁有絕對的權威，在資金支付和業務辦理上，工作人員只認單位領導的簽字，而不關注審批程序是否合規，控制制度的威懾力不足。

（三）缺乏有針對性的內部控制方法

1. 普遍未建立風險評估機制

事業單位具有非競爭性的特點，因從事的多數都是公益事業，基本不會受到市場行為的影響，經營風險極低，造成事業單位整體風險意識沒有提升到應有的高度，沒有建立風險評估機制，不具備應對突發事件的能力。

2. 未開展有效的內部控制考評辦法

事業單位通常都沒設置獨立的內部審計部門，內部控制執行中的監督人缺位。按照財政部門要求開展內部控制年度評價時，雖強調內部控制評價工作和內控建設部門不能為同一人，但因其他部門對內控不了解，實際還是由財務部門獨立開展，流于形式，沒能正確開展內部控制評價工作。上級單位也沒有將評價結果和干部考核、追責問責結合起來，評價與考核結果沒有產生效用。

（四）人員素質不高

事業單位很少會出現因工作能力不強而解聘人員的事情，加之事業單位業務基本保持穩定的因素，工作人員競爭上崗的意識不強，主動學習的積極性不高，知識不能及時更新，尤其是財務人員專業知識面窄，思維不開闊，喜歡憑經驗做事，一些財務人員業務水平不能滿足管理提出的新要求。又因為一直以來事業單位都不重視財務部門，認為財務工作就是簡單的資金收付和記賬，技術含量低，給財務部門配備的人員素質不高。財務部門在人才問題上沒有實現良性循環。

（五）信息化建設水平低

事業單位現階段的信息化僅限于財務系統，即使在其他業務中建立了信息系統，系統之間也是各自獨立運行，沒有實現對業務和財務信息流轉的全過程監控，內部控制未被全面嵌入信息系統中。

三、影響事業單位內部控制的因素分析

（一）領導重視程度

如果單位領導重視內部控制建設，將自己作為內部控制建設的第一責任人，他就會給予內部控制建設很高的關注度，并經常過問，帶動單位所有部門了解內部控制的積極性，并參與和重視內部控制建設，營造出良好的內部控制環境，有利于在各部門之間建立順暢的溝通機制，促使內部控制建設有效開展。反之，如果單位領導僅將內部控制建設作為由財務部門獨立開展的一項工作，受限于單個部門的局限性，內部控制建設將帶有很強的片面性，最終出現“重資金管理輕決策機制、人事制度和組織結構等方面的建設”，內部控制建設的全面性必然受影響。

（二）內部管理制度

雖然內部管理制度不等于內部控制，但內部控制對各環節的要求被落到實處后成文便是各項內部管理制度。一個有效的內部控制體系必然包括一套相互銜接、全面完善的制度體系，完善的內部控制體系被有效運行后，最終形成的局面就是“以制度管人、按流程做事”的局面。如果內部管理制度不健全，則一個單位內部控制建設的有效性也就無從談起。

（三）控制方法選擇

1. 風險評估機制

內部控制屬于風險導向型，識別和評估風險是內部控制的一個重要環節。只有考量了各種風險，對其進行了定量和定性分析并采取了相應的措施，內部控制系統才能有效發揮作用。

2. 內部控制評價和考核

內部控制體系建立的再好，如果不執行，就形同虛設。內部控制評價和考核能有效督促單位各層級人員按照內部控制規定開展業務活動，從而保證內部控制被有效執行。

（四）人員素質

人員素質與品質是影響內部控制建設效果的一個至關重要因素。內部控制是由人來建立和實施的，人員的素質與品質決定著其他內部控制因素的優劣，尤其是牽頭開展內部控制建設的財務人員，其素質和道德品質直接影響著內部控制建設水平。只有德才兼備的財務人員才能制定出完善的財務管理制度并嚴格遵守，只有德才兼備的財務人員才能與業務部門建立良好的溝通機制，建立起完善的內部控制體系。

（五）信息化程度

隨著信息技術在各方面的廣泛應用，事業單位在各個業務環節實現信息化是必然的趨勢。事業單位在推進各業務環節的信息化過程中，將內部控制流程和措施嵌入單位信息系統中，將極大的減少人為操作的失誤和舞弊，強化內部控制的有效性。

四、改善事業單位內部控制的對策

（一）提高事業單位領導內部控制建設意識

《關于推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》要求所有事業單位在2016年年底前完成內部控制的建設和實施工作。為落實這一規定，財政部門應設定相關的跟蹤和反饋機制，根據內部控制報告摸底事業單位內部控制建設情況，對將內部控制建設情況作為績效考核的一個指標，建立起相應的懲罰機制，追究單位負責人的責任，從而達到通過強制手段實現內部控制建設和執行的目的。另一方面，要加大內部控制建設宣傳力度，在地區內選擇一家或幾家內部控制建設優秀的單位作為典型予以宣傳，全面推廣內部控制全面實施后產生的良好效果和成果，讓事業單位切實感受到內部控制建設帶來的巨大作用，從而增強事業單位領導和全體員工對內部控制建設的認識和重視度，增加其主動建設和完善內部控制的積極性。

（二）提高人員綜合素質，培養高水平專業人才

應建立科學的人才選拔機制，對于能力強、管理水平高的員工進行提拔或重用，建立良好的比、學、趕、幫、超的工作氛圍，激勵員工積極主動學習，不斷提升自己；定期測評員工職業道德水平，必要時開展職業道德警示教育；確定關鍵崗位人員專業勝任能力，按照崗位要求聘用人才，并定期開展關鍵崗位業務培訓。

財務人員的知識不能僅停留在記賬會計層面，需具一定的財務管理能力，甚至管理會計知識?，F階段，我國會計工作正面臨轉型，各行業都在積極引入管理會計人才。在這一大形勢下，事業單位也應著力培養或采取其他方式引入高水平管理會計人才，將內部控制建設和財務工作提升到一個更高的水平。

（三）正確開展內部控制制度建設

內部控制建設是一個系統工程，建立內部控制制度應嚴格遵循全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性原則。

1. 內部控制制度覆蓋單位的所有業務活動。開展內部控制建設之初，財務部門應與所有部門進行充分溝通，讓其他部門深刻理解內部控制建設的含義和意義，共同研究內部控制制度整體框架，梳理所有業務流程，確定需要建立內部控制制度的業務活動。

2. 確定關鍵業務活動和存在重大風險的業務環節。一般而言，規定事業單位關鍵業務活動的制度包括以下方面。

（1）預算控制制度。預算控制是事業單位內部控制建設的關鍵和核心。為提高預算的科學化和精細化水平，事業單位除人工費用外的其他費用應按照零基預算法編制預算。為確保預算編制緊密結合單位實際業務，編制預算時，所有部門都要充分參與，共同討論預算期內將發生的費用項目，并對每一費用項目編制方案。匯總各部門預算時，為避免業務部門對預算工作的不了解，財務部門要與業務部門進行充分溝通，確保預算合理、準確。執行預算階段，財務部門要按月對預算執行情況進行分析，并將執行情況通報各部門，對預算執行不理想的部門進行督促，提高預算的嚴肅性。

（2）資產管理制度。事業單位資產管理的薄弱環節是資產使用和處置管理。在資產使用環節包括資產保管和領用。對超過限額的資產領用，應實行審批制度，因設備更新涉及的資產領用，需在領用同時交回報廢資產。財務部門需定期與資產管理人進行賬實核對，建立資產定期盤點制度，資產管理人進行盤點時，應指派他人參與盤點，盤點后形成盤點表，各部門要對盤點表中本部門使用的資產簽字確認。在資產處置環節，對于非因使用到期報廢的設備，需技術部門出具意見，作為資產報廢的依據。

（四）所有業務模塊信息化

財政部領導提出“內控工作要責任心加信息化”。事業單位應該與上級單位的信息中心合作，盡快建立預算管理、業務收支等所有業務模塊的信息系統，上級單位對內控信息化列出時間表，督促各二級單位盡快建立。對于已經建立的信息系統，內控建設部門需將內控建設中的流程和控制方法嵌入信息系統中，對于尚未開發或正在開發中的信息系統，需將內控系統與業務對系統需求相融合，確保內控要求被全面納入信息系統。內控建設部門還需評估信息系統帶來的新風險點， 對內控體系進行修訂和完善，確保覆蓋了全部風險點。

（五）建立風險評估機制

為保障實現內部控制目標和防范廉政風險，事業單位應建立風險評估機制。事業單位外部風險主要是政策風險，內部風險包括財務風險、管理風險和職業道德風險。進行風險評估時，先成立風險評估小組，人員構成至少應包括財務人員和人事部門人員。風險評估內容涵蓋單位層面風險和業務層面風險，對查找出的風險進行分類，對于不能承受的風險應建立相應的應對機制，每年至少進行一次風險評估，當政策要求或者經營活動進行調整時，開展重新開展風險評估。

（六）內部審計和外部監督并行，確保內部控制有效執行

1. 建立內審機制，事業單位內部設立獨立的內審部門，配備人員時，應充分考慮內審部門的獨立性和權威性。內審部門定期對內部控制建立和執行情況進行評價，并形成評價報告。當管理要求或者業務發生變動時，重新開展內部控制評價。對內控評價和審計中發現的問題或偏差給出改正意見 ，要求相關責任部門予以落實，對落實情況持續進行跟蹤和督促，直至落實到位，實現通過內部審計促進內部控制不斷完善和有效執行。

2. 借助外部機構力量監督內部控制建設

2016年開始，財政部每年都要求事業單位對內部控制進行報告和自我評價，但因沒有建立評價結果的后續應用，事業單位并沒有給予重視，多數都變成了走程序，讓外部監督流于形式。地方財政局定期對內部控制自我評價結果進行抽查，核實內部控制自我評價的真實性，將內部控制自我評價結果予以公開，接受社會監督，并聘請外部中介機構對內部控制評價報告進行審核，根據最終的審核結果建立相應的獎懲機制，從而有效督促事業單位建立和執行內部控制。審計署或者審計局的審計范圍不再局限于對財務工作的檢查，還應增加內部控制建設情況審計并在審計報告中予以單獨列示。通過財政部門、審計部門的雙向監督，建立真正有效的外部監督機制。

五、結論

事業單位內部控制建設已進入新的發展階段，國家也對事業單位內部控制建設提出更高的要求。本文在對事業單位現階段內部控制建設存在的諸如單位領導不重視、控制方法不到位、內部控制制度不健全等問題的分析上，提出通過政策要求強制事業單位建立和執行內部控制、開展宣傳工作提高事業單位對內部控制建設的重視程度，提高全員的道德和業務素質水平，并就如何正確建立內部控制制度提出意見，從而將事業單位內部控制建設水平提升到一個更高的層次。未來本人擬就內部控制建設如何貫穿內部權力運行全過程開展研究。

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（作者單位：北京市土地整理儲備中心）