開發(fā)區(qū)及其管委會(huì)性質(zhì)辨析

馬榮麗 趙亮

摘 要：開發(fā)區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的一大創(chuàng)新，各級(jí)各類開發(fā)區(qū)對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要作用。國(guó)家層面尚未出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，致使開發(fā)區(qū)及其管委會(huì)性質(zhì)不明確，制約了開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。開發(fā)區(qū)政區(qū)化與開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)背道而馳，行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)分治是開發(fā)區(qū)管理體制改革的方向。

關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū);管委會(huì);性質(zhì)辨析

中圖分類號(hào)：F127? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2018）36-0185-02

開發(fā)區(qū)是指由國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)設(shè)立的享受特殊經(jīng)濟(jì)政策，旨在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的區(qū)域。開發(fā)區(qū)分為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)和省級(jí)開發(fā)區(qū)，前者經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，后者由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立。國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)主要包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、臺(tái)商投資區(qū)、邊境合作經(jīng)濟(jì)區(qū)、國(guó)家旅游度假區(qū)等類型。省級(jí)開發(fā)區(qū)主要有兩類，一類是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，功能類似于國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū);另一類是工業(yè)園區(qū)（產(chǎn)業(yè)園區(qū)），功能以發(fā)展各類工業(yè)項(xiàng)目為主，其中還包括一部分省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。開發(fā)區(qū)充當(dāng)著區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極，對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，開發(fā)區(qū)及其管委會(huì)的性質(zhì)一直處于模糊狀態(tài)，這在很大程度上制約了開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步科學(xué)發(fā)展。

一、國(guó)家層面缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)

國(guó)家層面所能依據(jù)的兩個(gè)規(guī)范性文件分別是：國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的商務(wù)部國(guó)土資源部建設(shè)部于2005年制定的《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》），科技部于2007年制定的《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》（以下稱《暫行辦法》），這兩個(gè)文件的位階最多是部門規(guī)章。在《若干意見》中明確指出，抓緊研究制定《國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》，為其持續(xù)發(fā)展提供法律保障。各省、自治區(qū)、直轄市可依法制定適用于本行政區(qū)域內(nèi)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。十三年過去了，國(guó)家層面始終沒有出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)。1984—1986年，經(jīng)過中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，首先設(shè)立了14個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，到現(xiàn)在已經(jīng)三十四年了。1988年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立北京市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗(yàn)區(qū)（中關(guān)村科技園區(qū)的前身），已經(jīng)整整三十年了。各級(jí)開發(fā)區(qū)在沒有法律法規(guī)指引的情況下運(yùn)行了三十多年，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，實(shí)屬不易。各地倒是出臺(tái)了不少地方性法規(guī)，但是位階明顯偏低，而且就開發(fā)區(qū)性質(zhì)、管委會(huì)性質(zhì)等核心問題的規(guī)定都是避實(shí)就虛，原因是無法可依，致使各級(jí)各類開發(fā)區(qū)的性質(zhì)、管理體制等處于不明確狀態(tài)，嚴(yán)重影響開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。

二、開發(fā)區(qū)管委會(huì)性質(zhì)不明確

即便是目前位階最高的這兩個(gè)規(guī)范文件，對(duì)開發(fā)區(qū)的性質(zhì)和管委會(huì)的性質(zhì)也沒有清晰的規(guī)定。《若干意見》規(guī)定，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)一般是所在地市級(jí)以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)，除其中具有企業(yè)性質(zhì)的外，根據(jù)授權(quán)行使同級(jí)人民政府行政審批、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與管理等職能。國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)原則上不與所在行政區(qū)合并管理或取消管委會(huì)建制。《暫行辦法》規(guī)定，開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為開發(fā)區(qū)日常管理機(jī)構(gòu)，可以行使省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市人民政府所授予的省市級(jí)規(guī)劃、土地、工商、稅務(wù)、財(cái)政、勞動(dòng)人事、項(xiàng)目審批、外事審批等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政管理權(quán)限，對(duì)開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理。這里有幾點(diǎn)不明確：一是經(jīng)濟(jì)區(qū)所在地市級(jí)以上人民政府是包括地市級(jí)人民政府，還是僅指副省級(jí)和省級(jí)政府。高新區(qū)的《暫行辦法》倒是明確規(guī)定授權(quán)只能來自于省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市人民政府，那是否可以理解地級(jí)市不能授權(quán)高新區(qū)管委會(huì)行使職權(quán)。二是人民政府的“派出機(jī)構(gòu)”該如何理解?！芭沙鰴C(jī)構(gòu)”是指政府職能部門的派出單位，工作職能較為單一，如公安派出所、稅務(wù)所、工商所等都是由政府公安局、稅務(wù)局、工商局派出的單位。政府派出單位叫“派出機(jī)關(guān)”，并且《地方人大和政府組織法》明確規(guī)定了政府“派出機(jī)關(guān)”的三種情況：省、自治區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)（地區(qū)行政公署），縣、自治縣人民政府的派出機(jī)關(guān)——區(qū)公所，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)市的人民政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處，并未設(shè)管委會(huì)。

三、開發(fā)區(qū)管委會(huì)性質(zhì)辨析

1.“派出機(jī)構(gòu)”說。從《若干意見》中“派出機(jī)構(gòu)”的概念來看，似乎開發(fā)區(qū)主要以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的，管委會(huì)的職能也相對(duì)集中在經(jīng)濟(jì)管理這一單一職能，這似乎說得過去。但實(shí)際情況是開發(fā)區(qū)管委會(huì)行使著經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等綜合性職能。比如，《蘭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》規(guī)定，蘭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱高新區(qū)管委會(huì)）按照市人民政府授予的職權(quán)，對(duì)高新區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理。甚至很多地方已經(jīng)將開發(fā)區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道向管委會(huì)全面托管了，管委會(huì)已經(jīng)實(shí)際上承擔(dān)著一級(jí)政府的職能。所以，管委會(huì)性質(zhì)并非管理職能單一的“派出機(jī)構(gòu)”，而是類似于具有綜合管理職能的“派出機(jī)關(guān)”。

2.“派出機(jī)關(guān)”說。法律明確規(guī)定：一方面，能夠設(shè)立派出機(jī)關(guān)的政府只有三類：省、自治區(qū)，縣、自治縣，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市，其中并不包括較大的市;另一方面，派出機(jī)關(guān)也是明確為三類：街道、區(qū)公所和地區(qū)行政公署，地區(qū)行政公署憲法中沒有明確規(guī)定，可以理解為省、自治區(qū)這一級(jí)的派出機(jī)關(guān)形式相對(duì)靈活。也就是說，除非開發(fā)區(qū)管委會(huì)是省一級(jí)派出的，才符合法律規(guī)定。那么數(shù)量眾多的地級(jí)市開發(fā)區(qū)管委會(huì)就不可能是“派出機(jī)關(guān)”。而且，直轄市不能設(shè)立派出機(jī)關(guān)，那么直轄市的高新區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)也不可能是“派出機(jī)關(guān)”。不過，國(guó)家級(jí)新區(qū)管委會(huì)作為省政府的派出機(jī)關(guān)是有法可依的，但又有一個(gè)問題出現(xiàn)了：重慶市是直轄市，兩江新區(qū)管委會(huì)是重慶市政府的派出機(jī)關(guān)嗎？根據(jù)《重慶市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于重慶兩江新區(qū)行政管理事項(xiàng)的決定》，兩江新區(qū)管委會(huì)的確是重慶市政府派出的，但明確規(guī)定為“派出機(jī)構(gòu)”，并非“派出機(jī)關(guān)”。繞了一圈又回到問題的元點(diǎn)，開發(fā)區(qū)管委會(huì)到底是“派出機(jī)構(gòu)”還是“派出機(jī)關(guān)”？說它是“派出機(jī)構(gòu)”，它卻行使著“派出機(jī)關(guān)”的職能;說“它”是“派出機(jī)關(guān)”，卻于法無據(jù)。

3.法律、法規(guī)授權(quán)的組織說?！缎姓?fù)議法》對(duì)其他行政機(jī)關(guān)和組織是如下規(guī)定的：一是對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議;二是對(duì)政府工作部門依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義做出的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門或者該部門的本級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議;三是對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國(guó)務(wù)院部門申請(qǐng)行政復(fù)議。由此可以發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議法上除了派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)外，還有一種“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”。那么開發(fā)區(qū)管委會(huì)是否是這種性質(zhì)呢？答案還是不確定。有些開發(fā)區(qū)管委會(huì)的確是地方性法規(guī)授權(quán)設(shè)立的，比如蘭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和蘭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會(huì)都是由蘭州市人大常委會(huì)通過的地方性法規(guī)授權(quán)設(shè)立的，但白銀高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會(huì)就沒有明確的法規(guī)授權(quán)。即便是國(guó)家級(jí)新區(qū)管委會(huì)，有些只是依據(jù)地方黨委政府的相關(guān)文件設(shè)立的，比如蘭州新區(qū)、貴安新區(qū)、西咸新區(qū)、天府新區(qū)管委會(huì)的設(shè)立均沒有法律法規(guī)授權(quán)。所以，統(tǒng)一地把開發(fā)區(qū)管委會(huì)定性為“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”，也是有問題的。不過，這種觀點(diǎn)倒是給我們提供了一種探索開發(fā)區(qū)管委會(huì)性質(zhì)的思路，就是開發(fā)區(qū)管委會(huì)不必限定在“派出機(jī)關(guān)”或者“派出機(jī)構(gòu)”這兩種傳統(tǒng)模式中，可以是另外一種組織。不過，之所以開發(fā)區(qū)管委會(huì)性質(zhì)不明確，根本原因是開發(fā)區(qū)性質(zhì)不明確。要想厘清開發(fā)區(qū)管委會(huì)的性質(zhì)，首先要解決開發(fā)區(qū)的性質(zhì)問題。

四、開發(fā)區(qū)性質(zhì)辨析

開發(fā)區(qū)的性質(zhì)是什么呢？《若干意見》中有如下表述：“國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)已發(fā)展成為我國(guó)土地集約程度較高、現(xiàn)代制造業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)突出的外向型工業(yè)區(qū)”，要“促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變”?！稌盒修k法》中有如下表述：“國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的主要任務(wù)是促進(jìn)高新技術(shù)與其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，創(chuàng)辦高新技術(shù)企業(yè)”，“開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)孵化高新技術(shù)企業(yè)的功能區(qū)?！庇纱丝芍?，開發(fā)區(qū)的性質(zhì)就是“工業(yè)區(qū)”“產(chǎn)業(yè)區(qū)”或者“功能區(qū)”，其職能簡(jiǎn)單說就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，所以我們也可以將其概括為“經(jīng)濟(jì)區(qū)”。那為什么會(huì)出現(xiàn)管委會(huì)性質(zhì)不明確的情況呢？如果開發(fā)區(qū)和管委會(huì)始終按照“經(jīng)濟(jì)區(qū)”和“派出機(jī)構(gòu)”的定位運(yùn)行，當(dāng)然不會(huì)有問題。但隨著經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)的日益加深，土地征用、房屋拆遷、產(chǎn)業(yè)布局等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也必然產(chǎn)生一系列的行政和社會(huì)管理問題。此時(shí)，管委會(huì)派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和單一經(jīng)濟(jì)管理的職能開始顯得捉襟見肘、力不從心。于是，管委會(huì)就不斷增加自己的職能，逐漸朝著一級(jí)政府的方向發(fā)展。與此同時(shí)，為了徹底解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理之間的矛盾，很多地方索性將開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的部分行政區(qū)以托管的方式“移交”給管委會(huì)。至此，管委會(huì)已不再是職能單一的“派出機(jī)構(gòu)”，而更像是“派出機(jī)關(guān)”;開發(fā)區(qū)也不再是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的“經(jīng)濟(jì)區(qū)”，而更像是一個(gè)“行政管理區(qū)”，甚至是“行政區(qū)”，于是就產(chǎn)生了開發(fā)區(qū)管委會(huì)性質(zhì)不明確的問題。開發(fā)區(qū)是我國(guó)改革開放的偉大創(chuàng)舉，核心理念是政府職能的轉(zhuǎn)變。所不同的是，與傳統(tǒng)循序漸進(jìn)的政府職能轉(zhuǎn)變不同，開發(fā)區(qū)模式直接將經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能從政府職能中剝離出去，并將其賦予另外一個(gè)組織——開發(fā)區(qū)管委會(huì)。但由于理論上沒有充分的準(zhǔn)備，實(shí)踐中沒有先例可以依循，導(dǎo)致管委會(huì)同行政區(qū)政府以及上級(jí)政府間出現(xiàn)各種矛盾。其實(shí)，國(guó)家賦予了開發(fā)區(qū)在行政管理體制方面先行先試的權(quán)利，行政管理體制機(jī)制創(chuàng)新既是國(guó)家對(duì)開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策，更是國(guó)家對(duì)開發(fā)區(qū)賦予的一項(xiàng)艱巨使命。遺憾的是，目前除了深圳立法將前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)的管理機(jī)構(gòu)定性為法定機(jī)構(gòu)、命名為管理局并實(shí)行企業(yè)化運(yùn)行外，尚未見其他開發(fā)區(qū)進(jìn)行行政管理體制機(jī)制方面的創(chuàng)新。相反，所能見到的是很多開發(fā)區(qū)一步步走向行政區(qū)之路：蘭州新區(qū)對(duì)永登縣和皋蘭縣的三個(gè)鎮(zhèn)實(shí)行托管，蘭州高新區(qū)對(duì)榆中縣的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行托管，成都高新區(qū)對(duì)簡(jiǎn)陽(yáng)市的12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行托管。更有甚者，蘇州高新區(qū)與虎丘區(qū)，廣州開發(fā)區(qū)與原蘿崗區(qū)均實(shí)行兩區(qū)融合、區(qū)區(qū)合一的政策，已經(jīng)完全轉(zhuǎn)化為行政區(qū)，只是還掛著開發(fā)區(qū)的牌子。

開發(fā)區(qū)的政區(qū)化沒有實(shí)現(xiàn)國(guó)家在開發(fā)區(qū)進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新的憲政預(yù)期，厘清開發(fā)區(qū)及其管委會(huì)性質(zhì)的關(guān)鍵是處理好經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)之間的關(guān)系，方向是探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)分置的行政管理體制之路。