“氣荒”的管網視角解讀

尹海濤

壟斷行業是不久前中央全面深化改革領導小組第二次會議明確的改革重點之一。其中，因為“煤改氣”過程中出現的氣荒問題，石油天然氣體制改革尤為引人注目。根據2017年中共中央、國務院印發的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，油氣體制改革的指導思想之一是要堅持惠民利民，確保油氣供應穩定可靠。

油氣體制改革的總體思路是“X+1+X”。“1”指的是油氣輸送的“一張網”，管網運營機制屬于整個油氣體制改革的中游環節。目前中游的改革在堅實有力地推進：在形成“一張網”的基礎上，用合理的成本監審管好管網公司，防止其濫用壟斷權利；管網在有剩余能力的情況下公平開放，上游和下游可以直接交易，然后通過管網輸送并交納“過路費”。

但是在改革的過程中，因為上游改革的滯緩，油氣企業仍然有壟斷的權力，為了利潤的考慮，他們同下游用戶通過自建管網的方式進行直供。這在客觀上可能撕破“一張網”，威脅到天然氣企業有效履行國家賦予的社會責任。

局部管網競爭局面形成

圍繞管網開放形成的一個誤區是：上游和下游可以自由聯系和交易了，甚至可以通過自建管網的方式實現直接交易。如果這樣的話，管網公平開放就容易形成管網競爭的局面。而且競爭的蛋糕必然是那些盈利性很好的部分。這就是管制經濟學中常說的“挑奶皮”現象。

“挑奶皮”是指在管道投資時，只挑選最有盈利前景的項目，不承擔同類性質企業要承擔的社會責任和義務。例如，目前的西線東輸管線，在所經區域與省網形成競爭，在浙江省和陜西省尤為突出。如陜西省西安秦華天然氣公司從西氣東輸二線直接買氣，拋開陜西省天然氣管道公司。西安市地處關中平原，西安市輸氣量的市場份額占陜西省近1/3，以西安為核心的關中地區，是盈利性最好的地區，是最好的“奶皮”。

西安秦華和中石油作為一方，陜西天然氣管道公司作為另一方的博弈，是管網競爭在地域范圍內愈演愈烈的最好注腳。在改革之前，陜西省的輸氣管網設施由陜燃集團負責統一規劃、建設、運營和管理，實現了陜西“一張網”輸氣的合理調配體系，在保供和輸氣安全方面為天然氣用戶提供了可靠的保障。在管網公平開放改革以來，陜西省網受到了上游供氣企業和下游配氣公司雙面的挑戰，“一張網”的輸氣格局受到了強烈擾動。中石油作為上游供氣企業，和西安秦華商議從西氣東輸二線自建管網，直接供氣。但在此之前，陜西燃氣已經建成關中環線，保障了西安市場的供應。

管網競爭的現象不僅體現在“奶皮區域”的爭搶，也體現在“奶皮用戶”的爭搶。非居民用戶的需求量大，盈利空間也大，所以是“奶皮用戶”爭搶的重點目標。還是以陜西省為例，陜西省的天然氣供給氣源主要是來自中石油和延長石油，管網公平開放改革以來，中石油和延長石油一直謀求與天然氣工業大用戶自行投資修建管道。陜西燃氣已通過其建設的33km靖邊化工園專線向榆林榆能化公司供氣，但延長石油自建了由延安天然氣產區到榆能化12km的輸氣管道，這不但導致陜西省網在役管道的閑置、資源浪費，用氣安全難以保證，也使得陜西燃氣流失了工業大用戶。

這些利潤最為豐厚的市場需求的流出，使居民用氣失去了“交叉補貼”，陜西省政府的“壓非保民”政策（壓非民生用氣、保民生用氣）未能得到貫徹執行，均等化服務和“氣化陜西”、“鐵腕治霾”環保工程受到嚴重威脅。

從去年陜西省的天然氣保供協調會上披露出的信息看，陜西省因為“氣化陜西、鐵腕霧霾”工程導致燃氣供不應求的局面，中石油配置給全陜西的氣量指標是39億，但明確分給省網公司的指標只有25個億。剩余的14個億除了少部分給靖西線外，大部分是供給榆林地區和工業大用戶。而靖西線主要服務的是人口密集的關中地區和經濟欠發達的陜南地區，這些都是保民生的重點。

管輸企業的社會責任難以履行

管網競爭局面的形成，可能導致管網企業作為國有壟斷企業，所應當承擔的社會責任和使命難以完成。首先，這些為爭奪“奶皮地區”和“奶皮用戶”而修建的局部管網，使得原有的“一張網”不能充分利用管輸能力，管道負荷率提升不了，更難達到國家75%的預期；其次，“奶皮地區”和“奶皮”用戶的流失，使得管網公司失去最大的利潤來源，用于保障成本較高的偏遠地區和居民用戶的“交叉補貼”體系失去支撐。以陜西省為例，如果中石油與西安秦華將西安、咸陽這塊“奶皮”拿走，陜西燃氣將失去為山區、農村提供均等化服務的主要利潤來源，長期虧損必定不能保證偏遠山區村民能夠享受到天然氣輸氣服務的陽光普照。

更為重要的是，管道企業所承擔的保民生和“鐵腕治霾”的社會責任也難以履行。從陜西省天然氣保峰度冬保障工作會議上我們可以了解到，2017年陜北和關中地區陸續進入供暖階段后，下游用戶的日需求量已超過1700萬立方米，而中石油的供應量僅為656萬，與去年同期相比減少664萬，現日需缺口約700萬，導致下游用戶用氣一直處于緊缺狀態；與此同時，中石油直接將5億的增氣量給秦華、競價拍賣等行為，是一種變相的漲價，提高了天然氣用戶的用成本。天然氣目前已經成為居民和非居民用戶的基本需求，這種變相制造稀缺，提升價格的行為，與保民用氣、“氣化陜西”、“鐵腕治霾”政策背道而馳。

管網公平開放是手段，而非目的

天然氣管網設施公平開放改革過程中，業界與學界的焦點一直聚集于競爭帶來的經濟效益，而忽視了天然氣企業有著提供“公共服務”的社會責任的事實，從而忽略了為支撐這些社會責任而存在的“交叉補貼”的重要性和必要性。從經濟學角度看，天然氣管網有兩個天然的屬性：自然壟斷和公共服務。自然壟斷的屬性要求天然氣輸送保持“一張網”的格局；公共服務的屬性要求天然氣輸送企業必須承擔一定的社會責任，主要是保障偏遠地區、居民用戶和峰段的需求能得到安全、穩定的滿足。

當前改革的總體思路是“X+1+X”，但是上游“X”的改革滯緩，油氣企業仍然有壟斷的權利。利用其壟斷地位，油氣企業爭奪“奶皮地區”和“奶皮用戶”，通過自建管網的方式進行直供。這雖然有助于激活市場，但是在客觀上可能撕破“一張網”，形成網絡競爭，在實質上形成“1+X+X”的局面。這會破壞經濟效率，同時威脅到天然氣企業有效履行國家賦予的社會責任。

管網公平開放是手段，而非目的。筆者認為，當前改革的思路應當是：首先，保障“一張網”格局，管網由一家企業調配運營，政府進行嚴格監督和把關，合理利用規模經濟、網絡經濟、范圍經濟效應，達到降低成本、提高效率、增進服務的目標，尤其是心系民生，承擔起“保民用氣”的均等化服務的義務，這才是天然氣管網設施運營改革的初衷。其次，在上游打破油氣企業的壟斷，有效引入競爭，真正向“X+1+X”邁進，而不是形成“1+X+X”的尷尬局面。endprint