反恐視域下警察權(quán)再研究

摘 要：9·11后，恐怖主義進(jìn)入全球視野，各國(guó)政府調(diào)整本國(guó)安全戰(zhàn)略，其中強(qiáng)化行政權(quán)特別是反恐警察權(quán)尤為明顯。反恐中，警察權(quán)反映出自身性質(zhì)不明、干涉其他國(guó)家權(quán)力、侵犯公民權(quán)利等問(wèn)題。為平衡秩序與自由，必須區(qū)分警察行政職能與刑事職能、明確警察權(quán)的基本原則、規(guī)范警察權(quán)的實(shí)施程序。

關(guān)鍵詞：恐怖主義；警察權(quán)；秩序；自由

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.14 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2017）32-0042-03

作者簡(jiǎn)介：陳彥羽（1980-），女，漢族，湖北武漢人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士在讀，湖北警官學(xué)院，講師，研究方向：國(guó)際法、刑法。

警察伴隨著國(guó)家的產(chǎn)生而出現(xiàn)，恩格斯在《家庭、私有制和國(guó)家的起源》中談到，國(guó)家的本質(zhì)特征是公共權(quán)力，這種公共權(quán)力最初是作為警察而存在的。漢語(yǔ)中，警察指國(guó)家維持社會(huì)秩序和治安的武裝力量，也指參加這種武裝力量的成員。①隨著國(guó)家的發(fā)展，警察權(quán)經(jīng)歷了由公共權(quán)力到行政權(quán)力再到集行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)于一體的轉(zhuǎn)變。根據(jù)福柯的觀點(diǎn)，警察權(quán)的每一次轉(zhuǎn)變無(wú)不預(yù)示著國(guó)家治理術(shù)的轉(zhuǎn)型、變革。不同歷史時(shí)期，國(guó)家任務(wù)不同，警察權(quán)力也會(huì)有所變動(dòng)

一、反恐視域下警察權(quán)的具體內(nèi)容

我國(guó)憲法并未對(duì)警察權(quán)做明確規(guī)定，而是通過(guò)第八十九條的規(guī)定隱含在國(guó)務(wù)院的授權(quán)之下，國(guó)務(wù)院作為我國(guó)最高行政機(jī)關(guān)有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和管理公安工作，《人民警察法》中則具體規(guī)定了警察權(quán)，根據(jù)權(quán)力的性質(zhì)可以將警察權(quán)分為以下兩類(lèi)：

（一）行政職權(quán)

行政權(quán)是行政主體依法享有的管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，不同行政主體享有不同的行政權(quán)力，權(quán)力配置是為了保障行政目的的實(shí)現(xiàn)。公安機(jī)關(guān)作為重要的行政機(jī)關(guān)，當(dāng)然依法享有實(shí)現(xiàn)其公安職能的行政權(quán)力。具體而言，包括社會(huì)治安秩序管理權(quán)；交通安全管理權(quán)；實(shí)施消防監(jiān)督權(quán)；危險(xiǎn)物品管理權(quán)；特種行業(yè)管理權(quán)；保衛(wèi)守衛(wèi)權(quán)；集會(huì)、游行、示威管理權(quán)；戶(hù)政管理權(quán)；國(guó)籍管理權(quán)；出入境事務(wù)管理權(quán)；外國(guó)人境內(nèi)管理權(quán)；國(guó)邊境治安秩序管理權(quán)；計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)管理權(quán)；治安保衛(wèi)監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)及法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)力。

（二）刑事職權(quán)

警察除了執(zhí)行法律、維持社會(huì)治安、提供公共服務(wù)外，還具有預(yù)防、偵查犯罪活動(dòng)的職能，警察所具有的這一部分權(quán)力被稱(chēng)為警察的刑事職權(quán)。《人民警察法》明確規(guī)定的刑事職權(quán)包括拘留、搜查、逮捕等強(qiáng)制措施權(quán)；技術(shù)偵察權(quán)；使用武器、警械權(quán)；優(yōu)先使用交通工具、通信工具、場(chǎng)地和建筑物權(quán)及法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)力。

（三）《反恐怖主義法》中規(guī)定的警察權(quán)

我國(guó)《反恐怖主義法》2016年施行，該法授權(quán)公安機(jī)關(guān)更廣泛的權(quán)力打擊恐怖主義、極端主義。包括責(zé)令停止傳輸、刪除相關(guān)信息、關(guān)閉相關(guān)網(wǎng)站、關(guān)停相關(guān)服務(wù)（第19條）；確定易受恐怖襲擊重點(diǎn)目標(biāo)（第31條）；對(duì)重點(diǎn)目標(biāo)的警戒、巡邏、檢查（第36條）；國(guó)邊境巡邏查驗(yàn)（第38條）；限制出境入境（第39條）；依法扣留嫌疑人員及物品（第40條）；實(shí)施技術(shù)偵察措施（第45條）；盤(pán)問(wèn)、檢查、傳喚（第50條）；提取生物樣本信息（第50條）；詢(xún)問(wèn)權(quán)（第50條）；查封、扣押、凍結(jié)（第52條）；采取約束措施（53條）；使用武器（第62條）；立案?jìng)刹鞕?quán)（第66條）；出境執(zhí)行反恐任務(wù)（第71條）；征用財(cái)產(chǎn)權(quán)（第78條）；行政處罰權(quán)（第80-84條，第88-90條，第92條）。

二、反恐視域下警察權(quán)存在的問(wèn)題

9·11后，為有效打擊恐怖主義，世界各主要國(guó)家加大了行政司法授權(quán)，例如英國(guó)2000年《反恐怖主義法》第13條規(guī)定蘇格蘭警察可以無(wú)證逮捕被合理根據(jù)懷疑是某被禁止的組織的成員或支持者。德國(guó)2002年《反國(guó)際恐怖主義法》第2條規(guī)定聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局在個(gè)別情況下，可以獲取有關(guān)電信聯(lián)系數(shù)據(jù)和電訊服務(wù)使用數(shù)據(jù)的資料。美國(guó)2001年《愛(ài)國(guó)者法》第2條授權(quán)截聽(tīng)無(wú)線電、言談和電子通訊中有關(guān)恐怖主義犯罪的信息、有關(guān)計(jì)算機(jī)詐騙與濫用的信息。俄羅斯2006年《反恐怖主義法》第2條規(guī)定在實(shí)施反恐怖行動(dòng)期間，可在實(shí)施反恐怖行動(dòng)法律管制的區(qū)域內(nèi)對(duì)電話(huà)和其他通過(guò)電信系統(tǒng)傳遞的信息進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)電子通信和郵件進(jìn)行檢查。9·11后，警察權(quán)呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)并引起一系列問(wèn)題。

（一）行政職權(quán)與刑事職權(quán)界限不清

警察權(quán)具有廣泛性，表現(xiàn)之一即為集行政職權(quán)與刑事職權(quán)于一身，權(quán)力性質(zhì)不清。例如：公安機(jī)關(guān)在案件調(diào)查過(guò)程中使用的是行政調(diào)查手段還是刑事偵查措施？特別是行政處罰中的行政拘留與刑事強(qiáng)制措施的拘留如何區(qū)分？權(quán)力界限模糊必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用，正如孟德斯鳩所說(shuō)“所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限決不罷休。”②行政行為對(duì)效率的內(nèi)在追求會(huì)迫使公安機(jī)關(guān)無(wú)意或有意地模糊二者之間的邊界，用刑事偵查措施來(lái)調(diào)查行政治安案件，行政相對(duì)人的權(quán)利極易受到侵害，尋求權(quán)利救濟(jì)也因權(quán)力性質(zhì)不清困難重重。

（二）警察權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生沖突

我國(guó)《反恐怖主義法》明確規(guī)定國(guó)家設(shè)立反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮全國(guó)反恐怖主義工作，公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)和人民檢察院、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，依法做好反恐怖主義工作。公安機(jī)關(guān)是國(guó)家的強(qiáng)力機(jī)關(guān)，本身享有維持社會(huì)治安、預(yù)防懲治犯罪的廣泛權(quán)力，在反恐怖主義工作中往往處于核心地位。例如：公安機(jī)關(guān)有立即處置恐怖事件或疑似恐怖事件的權(quán)利，中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)發(fā)現(xiàn)正在實(shí)施恐怖活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移交公安機(jī)關(guān)；當(dāng)反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)尚未確定指揮長(zhǎng)的，由在場(chǎng)處置的公安機(jī)關(guān)職級(jí)最高的人員擔(dān)任現(xiàn)場(chǎng)指揮員。公安機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)在反恐合作中必然產(chǎn)生權(quán)力沖突，如何確保警察權(quán)不打破權(quán)力制約的平衡是反恐各部門(mén)在權(quán)力分配上面臨的難題。

（三）警察權(quán)與公民權(quán)利對(duì)抗加劇

公共權(quán)力與公民權(quán)利相生相克。國(guó)家為了更好地服務(wù)市民社會(huì)，需要具備相應(yīng)的權(quán)力，即公共權(quán)力。公共權(quán)力在維持社會(huì)秩序過(guò)程中避免了公民權(quán)利在互相爭(zhēng)斗中消耗，但另一方面，公共權(quán)力的運(yùn)作又要求對(duì)公民權(quán)利加以必要的限制。正如格老秀斯所說(shuō)“國(guó)家為了公共利益，比財(cái)產(chǎn)的主人更有權(quán)支配私人財(cái)產(chǎn)”③公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的張力，也可以說(shuō)是秩序與自由之間的張力，這種張力表現(xiàn)為一方的擴(kuò)張必然導(dǎo)致另一方的縮限。每個(gè)政府都會(huì)面臨如何劃分公共權(quán)力與公民權(quán)利的難題，這種選擇受到社會(huì)制度、政治體制、經(jīng)濟(jì)狀況、文化傳統(tǒng)、法治水平等不同因素的影響。9·11后，為應(yīng)對(duì)全球恐怖主義危機(jī)，各國(guó)都擴(kuò)大警察權(quán)的范圍，其中最為突出的是特別偵查權(quán)的授予，如：拉網(wǎng)式搜查、信息管控、預(yù)防性拘留、延時(shí)拘留、擴(kuò)大竊聽(tīng)權(quán)等。美國(guó)“棱鏡計(jì)劃”的曝光，反恐新形勢(shì)下公共權(quán)力的擴(kuò)張是否有其必要合理性再次引起爭(zhēng)議。endprint

三、反恐視域下警察權(quán)的優(yōu)化

如何有效行使警察權(quán)預(yù)防恐怖主義是各國(guó)面臨的難題，反恐暴露出警察權(quán)的弊端為我們解決該問(wèn)題提供了思考的方向。

（一）區(qū)分警察權(quán)的行政職權(quán)與刑事職權(quán)

如何將警察行政職權(quán)與刑事職權(quán)分開(kāi)？學(xué)者提供了不同方案。如陳興良教授認(rèn)為應(yīng)將司法警察從警察中分離，獨(dú)立設(shè)立司法警察局或刑事偵查局，在體制上與地方公安機(jī)關(guān)分離而歸屬于省和中央公安廳和公安部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。進(jìn)一步將警察行政職能細(xì)化，將消防、交通管理、出入境管理、看守所、戶(hù)籍管理等獨(dú)立，剩下狹義上的警察職責(zé)維護(hù)治安，這種行政治安處罰權(quán)，可以稱(chēng)為警察局或治安警察局。④劉茂林教授認(rèn)為雖然可以建立針對(duì)治安處罰行政行為的檢察機(jī)關(guān)備案監(jiān)督機(jī)制，但同時(shí)會(huì)帶來(lái)成本過(guò)高問(wèn)題，在考慮通過(guò)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)明確實(shí)踐中銜接的治安案件類(lèi)型，在此基礎(chǔ)上配之以常態(tài)性的定期抽查機(jī)制較為合適。⑤從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，法治傳統(tǒng)，人口數(shù)量及警力配備上考慮，采取行政警察與司法警察兩套系統(tǒng)不利于維持治安秩序的效率，改革步伐過(guò)大，牽涉部門(mén)眾多，缺乏實(shí)踐可行性。相對(duì)而言，加強(qiáng)警察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)行政案件的監(jiān)管，擴(kuò)大檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，可謂行之有效的做法，也符合十八屆四中全會(huì)以審判為中心的訴訟改革思路。

（二）明確警察權(quán)的基本原則

以國(guó)家強(qiáng)力為后盾的警察權(quán)如果缺乏有利的制度監(jiān)管在行使中極易造成權(quán)力的越界和濫用，為了防止警察權(quán)本能的擴(kuò)張，確定一定的行使原則尤為重要。理論上，警察權(quán)行使原則研究較多，但我國(guó)《人民警察法》并未加以確定，新修訂的《人民警察法》（草案）注意到這一問(wèn)題，增加了法治原則和權(quán)力適度原則。該草案如能通過(guò)，不僅能加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的法治觀念，而且能有效約束警察權(quán)的濫用。行政權(quán)因其特有的屬性在權(quán)力配置中恪守合法、比例分權(quán)和效率原則。警察權(quán)（刑事司法職能除外）屬于行政權(quán)，因此也應(yīng)遵循合法、比例和效率的原則。我國(guó)警察權(quán)過(guò)多強(qiáng)調(diào)效率而忽視合法與比例原則。所謂合法，即權(quán)自法出，權(quán)依法行，警察權(quán)由法律明確規(guī)定并依據(jù)法律執(zhí)行。這就要求立法機(jī)關(guān)在制定法律過(guò)程中明確規(guī)定各項(xiàng)警察權(quán)力，確定權(quán)力邊界，縮小模糊地帶，明確權(quán)力分配，減少警察權(quán)與其他行政權(quán)及警察權(quán)與私權(quán)之間的摩擦，從立法源頭防止警察權(quán)的越界。所謂比例，包括適度和必要兩個(gè)方面。適度是指公安機(jī)關(guān)被授予的權(quán)力能夠?qū)崿F(xiàn)其任務(wù)，禁止過(guò)于授權(quán)也反對(duì)授權(quán)不足，權(quán)力授予能滿(mǎn)足完成任務(wù)之所需。必要是指為了完成任務(wù)所必須授予的權(quán)力是對(duì)公民利益損害最少的權(quán)力，不僅要考慮目的的導(dǎo)向還要考慮手段的必要。反恐需求加大了警察權(quán)的授予，這一特殊歷史時(shí)期，有必要在《人民警察法》中確立相應(yīng)的原則規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。

（三）規(guī)范警察權(quán)的實(shí)施程序

恐怖主義一旦發(fā)生將造成嚴(yán)重后果，因此各國(guó)打擊恐怖主義的重點(diǎn)均在預(yù)防上。我國(guó)《反恐怖主義法》明確規(guī)定防范為主、懲防結(jié)合和先發(fā)制敵、保持主動(dòng)的原則。當(dāng)前形勢(shì)下公安機(jī)關(guān)被授予特別權(quán)力以防范恐怖主義的發(fā)生，但特別權(quán)力的運(yùn)行又極易損害公民利益。如何在秩序和自由之間達(dá)到平衡？現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)是依靠嚴(yán)格的程序規(guī)則來(lái)限制特別權(quán)力的濫用。程序的價(jià)值首先在于保證實(shí)體價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。如果程序的設(shè)計(jì)和實(shí)施是公正的，那么大多數(shù)情況下得出的實(shí)體結(jié)論會(huì)是公正的。⑥例如《刑事訴訟法》和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》對(duì)技術(shù)偵察措施做了嚴(yán)格規(guī)定。采取技術(shù)偵察措施必須報(bào)設(shè)區(qū)的市一級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的措施種類(lèi)、適用對(duì)象和期限執(zhí)行，對(duì)技術(shù)偵察措施過(guò)程中知悉的相關(guān)秘密，應(yīng)當(dāng)保密，與案件無(wú)關(guān)的材料，必須及時(shí)銷(xiāo)毀。但是現(xiàn)有法律對(duì)警察特別權(quán)力行使程序的規(guī)定過(guò)于原則和抽象，有些甚至是空白，如技術(shù)偵察的種類(lèi)、可以延長(zhǎng)偵察的次數(shù)等。在全球恐怖主義肆掠的特定環(huán)境下，授予公安機(jī)關(guān)特別權(quán)力非常必要，但法律授權(quán)必須清晰，程序規(guī)則必須明確，只有這樣才能有效地發(fā)揮其權(quán)力功能兼顧秩序與自由。

[ 注 釋 ]

①中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室編.現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典（第二版）[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1983：600.

②孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2012：185.

③黃楠森，沈宗靈.西方人權(quán)學(xué)說(shuō)（上冊(cè)）[M].成都：四川人民出版社，1994.34.

④陳興良.限權(quán)與分權(quán)：刑事法治視野中的警察權(quán)[J].法律科學(xué)，2002（1）：52-68.

⑤劉茂林.警察權(quán)的現(xiàn)代功能與憲法構(gòu)造難題[J].法學(xué)評(píng)論，2017（1）：27-35.

⑥陳光中主編.刑事訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社.北京：高等教育出版社，2013：13.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]江國(guó)華.中國(guó)行政法總論[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2012.

[2]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集（第一卷）[M].北京：人民出版社，2012.

[3][法]米歇爾·福柯.規(guī)訓(xùn)與懲罰[M].劉北成，楊遠(yuǎn)嬰譯.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2012.endprint