提質提效，規范推進PPP

吉富星

2014年以來我國PPP發展迅猛，短短數年就躍升為全球最大的PPP市場，成績斐然、意義重大。政府作為監督者和合作者，遵循“讓專業的人做專業的事” 和“激勵相容”原則，有利于提高問責效率，強化治理約束。PPP本質上是公共服務供給的新方式，公共治理的新機制，更注重公共價值取向、共同治理。PPP模式對公共服務的投入、運營、監管體制機制變革產生了重大影響，對多項改革具有牽引性、推動性作用。PPP是財政實現自身在國家治理中基礎性、支柱性作用的一種有效制度安排，對提升國家治理能力具有重要意義。

當前我國推進的PPP是傳統BOT、BT等模式的升級版，更是體制機制的變革，具有積極意義。但PPP并不必然帶來降本增效之功，其效率具有不確定性。PPP規范運作核心在于全生命周期運營， 形成合理的風險分擔機制、產出符合績效標準的公共服務。但是，由于契約的不完全性、公私目標差異、外部環境的多變（市場收益不確定性）、績效監測難等因素，將導致PPP效率與預期發生較大偏差，并將誘發各類不規范行為，出現變異和走偏亂象。不可忽視的是，PPP快速發展過程中也存在泛化濫用、變異走偏等不規范行為，容易造成低效率、高風險，應引起高度重視。

PPP應回歸公共服務提質增效本源， 應盡可能提升契約完備性，以最大程度的節約事前和事后交易成本，形成帕雷托改進。當前PPP工作不在于落地快，而在于前期實，不應論規模，而應論效率。正是基于此，我國PPP不應泛化、異化，我國當前PPP規范的落腳點在于全生命周期管理、物有所值、風險共擔、激勵相容。現階段PPP應著力強調社會資本參與全生命周期運營管理、進行合理的風險分擔，基于績效評價付費。在此基礎上，循序漸進促進市場體制、行政體制、財政體制等變革，形成良性促進、倒逼效應。

目前PPP不規范運作行為及影響

截至2017年6月底，入庫PPP投資額16.3萬億元，已簽約落地投資額3.3萬億元，落地率34.2%。但是，我國PPP項目中需要財政補貼的占入庫PPP項目投資總額的70%。顯然，這對PPP模式效率、財政風險構成了較大挑戰。

經濟進入“新常態”，財政緊運行成為普遍趨勢，同時，企業大都面臨著較大的經營壓力。近年來，PPP市場也存在一些不規范的亂象，如“重建設、輕運營”“重補貼、輕經營”“重權利、輕責任”“重簽約、輕監管”“重國有、輕民營”“重短期、輕長期”等。PPP不規范行為主要集中體現在“風險—收益”這兩個維度，沒有開展規范的市場化運作，沒有體現利益共享、風險共擔。當前尤其突出的是，以最低收益承諾、回購安排、名股實債等方式進行變相融資、包裝成PPP 模式的做法，與PPP的本質與意義相悖。一些地方按PPP模式引入社會資本，但約定建成后由政府或融資平臺按一定溢價回購或受讓其股份。

此外，PPP在運作過程還普遍存在較多不規范行為，舉例來說，有些地方只是簡單地將部分公益性項目合作期限變長， 物有所值論證走過場，模式設計幾乎沒有涉及運營、績效、監管等關鍵環節，實則為“時間拉長版的BT項目”；有一些項目為獲得金融機構融資、地方政府政策支持，打著PPP旗號從事商業地產、招商引資項目等競爭性業務開發；很大一部分偏公益性的PPP項目，社會資本更看重針對建設投資的可用性付費部分，付費與運維績效掛鉤率為零或很低，基本以項目竣工驗收合格為依據，形成了“類BT”或“類固定回報”；有些項目把運營維護分包給了政府或授權的出資機構，實質上把主要風險又轉嫁給了政府，形成事實上的無風險、“固定回報”等；部分項目資源配置的合理性、合規性有欠缺，可能出現違規或“過度補貼”，導致國有資產或財政資金流失、甚至尋租等行為等。

如前述，不規范的PPP項目將帶來如下諸多負面影響：其一，很多過度依賴政府付費的項目成為突破預算、規避政府舉債的工具。政府直接投融資的顯性成本顯然遠低于PPP綜合成本（或收益），如果PPP全生命周期成本、效率沒有得到改進，事實上會加重政府負擔，導致財政風險隱匿、衍生隱性債務風險。其二，項目風險分配、績效考核機制打折扣或無效， 項目效率降低、公共服務質量下降。如社會資本短期內獲利回收，或者低風險獲利、旱澇保收式獲得收益等必然導致大范圍的短期主義行為，缺乏經營創新性、效率改進的積極性，無法實現“物有所值” 的目的。其三，誘導各種“監管套利”行為，形成道德風險蔓延，產生“劣幣驅逐良幣”的不良局面，不利于PPP市場可持續健康發展。

原因分析

運用PPP既涉及到理念、觀念的轉變，又涉及到體制機制的變革。PPP不規范背后也折射了理念、制度、能力等多方面問題。主要原因如下：

政策法規、制度安排不完善。目前PPP整體上缺乏系統和深入的體制機制安排以及法治環境。PPP相關法律層級不高、沖突較多、政策銜接不暢、部門協調不力等問題已經掣肘了PPP工作的順利開展。

很多基層政府財力薄弱，理念未轉變到位、能力和經驗有缺乏。目前，經濟下行壓力大、政府融資渠道收緊、財政收支缺口引發了地方政府強烈的投資需求，急于引入資金、促成項目。一些地方將PPP 異化為融資工具，片面追求經濟增長或個人政績，造成不顧風險的短期化現象嚴重。一些地方政府認為，不管真PPP還是假PPP，不管風險大小，都應盡快落地開工，將PPP異化為投資拉動手段、規避政府舉債工具。在機會主義盛行下，就會出現只顧當前解決問題、不顧后期實施的各種不規范行為。

多數項目依賴財政補貼，社會資本有顧慮，追求短平快、低風險。社會資本最擔心經濟下行壓力下，如此長期限的合同中無法把控地方政府財政支付能力、誠信等風險。在長達10年以上合作期內，社會資本可能面臨政府換屆風險，以及合作過程中有些政府官員的不作為、亂作為等問題。此外，資產流動性差，投入后難以退出或變現，社會資本擔心被“套牢”。社會資本更青睞稀少的經營性項目，更迫切希望在經濟較為發達的區域做PPP項目，但這些項目競爭非常激烈，民企未必能拿到手，缺乏地方資源的企業也未必能獲得項目。故而，很多社會資本“挑肥棄瘦”，希望采取各種“變通”措施規避風險。當前，參與PPP項目的社會資本，多為施工企業，參與PPP的目的是通過投資人身份鎖定工程項目，賺取施工利潤。這些社會資本更關注當前工程利潤，大多是追求“短、平、快”，導致很多項目異化為“墊資施工”、BT導向的偽PPP。“長期投資”異化為“短期投資”，社會資本容易實現“無風險套利”缺乏運營管理、提升公共服務質量的積極性和動力。endprint

金融機構主要是傳統的擔保導向融資，項目融資實現難。目前，很多項目不規范或出問題，很大程度上與融資難有關。尤其是低層級政府、財力薄弱區域項目，或者中小民企主導的項目融資非常難。銀行擔心PPP項目周期長、收益低， 存在長期利率變動風險、期限錯配風險。同時，也擔憂政府信用、項目運營等都存在難以控制的風險。在實際融資過程中， 容易出現過度依賴政府、大企業信用或增信。很多項目需要項目公司提供額外增信措施，如股東或第三方擔保，對一些中小企業產生了“擠出”效應。

P P P推進快，咨詢公司普遍經驗不足、追逐商業利潤，缺乏獨立性。客觀上講，PPP前期程序的“兩評一案”有過度繁瑣且空泛趨勢，與最重要的PPP項目合同形成“兩張皮”。咨詢公司雨后春筍般爆發式出現，但普遍存在專業性較差、獨立性不強等問題，也有一些存在過度商業性、短期性行為。隨著PPP的大干快上， 咨詢市場價格戰、圈地運動也導致咨詢質量不高、服務不到位。此外，部分咨詢公司容易受到利益相關方影響，缺乏獨立性、公正性。

此外，從理論層面看，通常政府與社會資本利益最大化的條件存在偏離，存在專用性投資扭曲現象，可能導致社會總剩余惡化。實踐過程中，往往忽視或低估成本降低帶來的質量惡化后果，或缺乏有效的質量改進或經營創新的動力、激勵。通常，對有收費基礎、經營性系數較高的項目，如激勵得當，最優效率的偏離度相對較小。這對我國大多數PPP項目依賴財政補貼的現狀提出了較大挑戰，我國PPP發展面臨著經營創新、治理能力的雙重轉型壓力。

綜上，PPP背后的亂象折射出行政體制、財政體制、市場化改革等一系列問題，絕不是單獨哪一方的責任。從理論上講，政府是不應該有任何私利，其職責的重點是掌舵，是規制者、合作者，必須加強規范引導、落實主體責任。

相關政策建議

大多數PPP項目依賴財政補貼，政府面臨生產有效性和合同治理成本之間的一個基本權衡。PPP到了一個發展新階段和“深水區”，當前應以“防風險、提效率”為導向，規范創新推進PPP，促進PPP的良性、持續發展。政府應充分有效的利用信息、激勵，誘導社會資本進行持續努力的創新，并適當引入競爭、承諾、聲譽等機制，真正形成長期合作伙伴關系。

完善P P P頂層設計，健全法律、政策、指南、合同和機構。其一，進一步完善中央與地方關系，深化財政體制、行政考核機制改革。其二，綜合利用“法律、政策、指南和合同”等規制工具，建構一個立體的、層層遞進、協調互促的PPP規制體系。當前重點是摒棄部門之爭、法律之爭，以問題導向加快PPP立法，明確“先條例、后法律”立法路徑，采取“少即是多”原則進行框架性立法。其三，銜接好PPP與投資管理程序，簡化、優化相關流程，系統解決土地、國有資產、采購、融資、資產證券化、稅收、財政預算、爭議解決等銜接難點，操作指南、行業合同等需進一步優化調整。其四，進一步完善統一、協調的中央和地方PPP管理機構和機制。

積極更新理念，提高實施能力、規制能力。其一，強化政府的市場、法治與契約意識，不能擅用行政權力，確保各方遵諾守信、切實履約。其二，從預算管理、資產管理角度，強化財政承受能力、財政預算、國有資產管理，并建立政府債務、中長期支出事項（政府購買服務、PPP、投資基金等）、融資平臺債務等分類預算支出責任風險防范、應對機制。其三，完善政府跨部門協作機制，加強前期工作深度，提高區域及項目的整體策劃能力。其四，加強面向基層政府的政策解讀、實操培訓和經驗交流，提升“能力建設”，加大對示范項目的跟蹤督導，發揮標桿引導作用。其五，建立履約管理、行政監管和社會監督“三位一體”的監管架構，提升專業、獨立規制能力與監管水平。

嚴把“項目入口”“財承論證”關口，建立高質量項目庫，創新模式、規范實施。其一，加強項目入庫的前期論證與監管工作，有保有壓，確保入庫項目的質量與規范。重點推介以使用者付費為主的項目，審慎推介完全依靠政府付費的PPP 項目，嚴守財政支出10%“紅線”，以降低地方政府支出壓力。對于不屬于公共服務的純商業化項目、變相的BT項目， 以及無運營、無績效等項目，在項目識別階段一律從項目庫中予以剔除，不得實行PPP模式。科學制定項目實施方案， 堅決杜絕保底承諾、回購安排、固定回報等方式承擔兜底責任。應加強前期工作深度，謹慎采取PPP模式，合理約定風險、維護、績效等要素。其二，高度重視全生命周期的運營，統籌利用“存量、增量”“財政資金、國有資產、公共資源”進行商業模式、交易結構的創新。加大資源配置力度，盤活各類資源，積極采取“轉讓—運營—移交（TOT）”“改擴建—運營—移交（ROT）”等多種運作方式，規范有序盤活存量資產，降低財政補貼。國有資產和公共資源等對價資源配置要履行評估、公示、批復等必要程序，形成正向激勵機制。其三，規范重點放在“運營、收益、風險、績效”等要素上，構建合理、有效的風險分擔、激勵相容體系。要著力強調社會資本參與全過程運營管理、有效分擔風險，并基于績效評價獲得合理回報，充分發揮社會資本的專業與比較優勢、開發公共資產或資源的商業潛能。回報制設計應獎勤罰懶，注重經營創新帶來的收益分享和激勵約束安排。應明晰績效考核標準，提高績效約束的可行性、有效性，加大與全生命周期運營質量與效率的獎勵、處罰的直接掛鉤程度。尤其要審慎推進政府付費PPP項目，并加大可用性付費與運維質量的掛鉤力度，同時，也應防止以項目具有經營性內容之名，行工程利潤導向、財政過度兜底、固定回報之實。此外，堅持“穿透管理、公開透明”的原則，堅持并強化資本金、財政預算管理，嚴防過度表外業務、轉嫁政府風險。其四，強調全過程的公開透明， 提高競爭程度，促進市場競爭、多方監督。采購過程應透明、公正，關注非招標方式（如單一來源、競爭性磋商等）的合規性，重點關注社會資本的綜合運營、融資能力，招選合適的合作伙伴。做好財政承受能力、采購管理、規范合同和信息公開等工作，加大對不公平競爭、偽PPP項目的曝光和處理力度。其五，在保障公共服務質量可持續基礎上，在資金渠道、增信措施、證券化、政策優惠、金融創新上給予支持。其六，積極利用互聯網、大數據，不斷完善全國PPP信息平臺，提高PPP項目透明度和監管力度，完善信息分享、撮合交易等功能。

建立督導與問責機制，構建違約保障機制。政府誠信履約對于保障投資者權益、穩定預期以及項目規范運作至關重要。其一，對于政府違約可考慮法律救濟，建立上級政府干預、救濟機制，例如扣款（一般轉移支付等）代付，或通過金融工具建立相應的擔保、保險制度。其二，完善信息錄入、統計、分析、預測、監督，未納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預算安排支出責任，不合規項目要進行清理、整改、甚至退出項目庫。其三，建立責任追究長效機制，對于政府不作為、慢作為、亂作為以及違約行為，要加強檢查、督導，并追究相關責任人行政乃至法律責任。其四，加強對金融機構、中介機構等相關方的監管，根據情節和法規追究其相關責任。

PPP健康持續發展離不開體制機制改革、制度安排，應充分落實風險分擔機制、充分挖掘PPP效率，切實消除各種后顧之憂，降低機會主義傾向。

（作者單位：中國社會科學院大學經濟學院）endprint