岳陽市區域性金融 風險防控的調查與思考

中國人民銀行岳陽市中心支行調研組

習近平總書記強調，“金融安全是國家安全的重要組成部分，準確判斷風險隱患是保障金融安全的前提”。岳陽作為具有我國中部地區特點和代表性的地級市， 在經濟從高速增長轉向中高速增長，經濟發展方式、結構、動力發生變化的新常態下，區域性金融風險有哪些表現？有多大？成因是什么？如何進行有效防范與治理？帶著這些思考，中國人民銀行岳陽市中支立足風險監測，結合現場核查，對岳陽的金融開展了調研。

岳陽市金融風險的表現

總體看，岳陽市金融形勢是好的，但和全國一樣，當前和今后一段時期全市金融領域尚處在風險易發高發期，在多重因素壓力下，風險點多面廣，呈現隱蔽性、復雜性、突發性、傳染性、危害性特點， 結構失衡問題突出，違法違規亂象叢生， 潛在風險和隱患正在積累，脆弱性明顯上升，既要防止“黑天鵝”事件發生，也要防止“灰犀牛”風險發生。

銀行業金融機構資產質量下滑。不良貸款上升，侵蝕著銀行業資本金和風險抵御能力，影響社會對金融體系健康性的信心。從總量看，不良貸款居高難下。從趨勢看，信貸資產質量向下遷徙，長期的信貸風險仍在積累。銀行機構被迫采取貸款 展期、“借新還舊”甚至“借貸還息”， 以時間換空間，等待經濟形勢好轉，導致隱性不良貸款的規模遠超過賬面體現。從機構看，地方法人金融機構尤為突出。地方法人金融機構中，4家村鎮銀行經營穩健謹慎，各項監管指標均達標。農村商業銀行不良貸款快速反彈，有2家信用聯社改制成農商行后次月不良貸款率就超過5% 的監管標準。2017年9月末，全市農信系統不良貸款占比10.94%，同比上升3.42個百分點。

房價熱可能引發“明斯基”時刻。房地產信貸增長迅猛，2017年9月末，岳陽市銀行機構房地產貸款余額290.65億元， 同比增長54.1%，其中個人住房貸款余額198.6億元，同比增長49.6%。目前，中心城區基本無房地產庫存，開始大面積出現一房難求的市場旺銷態勢。房價的快速上升，在增加政府土地收入的同時，負面效應也逐步顯現。房價上漲過快可能衍生兩方面風險：一方面是本地中小房地產企業民間融資風險。在市場形勢大好的情況下，部分資金實力不足的開發商可能涉足高成本融資；另一方面，市場上購房者對后市看漲心理濃厚，購房者通過加杠桿， 舉借短期信用流向房地產市場進行投機的沖動較大，一旦房價下跌甚至漲勢趨緩， 可能形成投機風險。

政府性融資債務隱性風險顯現。一是整體負債率較高。由于地方政府融資平臺主要承接市政基礎設施與公益性項目建設，主營業務收入主要來源于土地出讓收入。但是50號文明確規定地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺償債資金來源。因此，融資平臺市場化轉型過程中，或將導致融資平臺后期償債壓力顯著上升。二是流動性風險較大。受財政部87號文影響，各銀行也基本上暫停了除棚改和異地扶貧搬遷外的所有政府購買服務類貸款，這對已開工或部分開工的項目產生較大影響。為保證已開工項目不淪為爛尾工程，部分政府融資平臺通過申請流動資金貸款的方式補充項目建設資金，但后續能否繼續融資存在很大不確定性，存在較大的流動風險。三是地方債務透明度低，金融機構往往難以掌握地方政府財政收支的重要信息，無法監控政府融資平臺跨銀行的資金流向，部分債務還款來源不清晰，風險難以量化。四是未來政府融資平臺償債率壓力巨大。調研得知， 很多政府購買類貸款都是在工程建設期快結束時開始還款，而一般基建項目建設期限多為兩三年左右，也就是說，未來兩三年內，政府還本付息的壓力將明顯加大。

融資性擔保公司代償率高抗風險能力弱。2017年9月末，岳陽市共有9家融資性擔保公司，代償風險持續上升，資本金較低，擔保效能下降，風險抵補能力較弱，不利于行業長期健康運營。主要表現在：一是代償率偏高。2017年9月末， 全市融資性擔保公司累計代償金額12180 萬元，較年初增加1892萬元，代償率高達11.73%，導致全市3家機構暫停業務， 只有6家公司正常營業。二是規模總體偏小。全市9家融資性擔保公司注冊資本金共為7.3億，平均注冊資本金為8121萬元。因其資本規模小，抗風險能力低，與銀行合作話語權弱，服務能力不足。三是杠桿率低。2017年9月末，全市融資性擔保公司平均放大倍數為1.2倍，低于全省融資性擔保2.6的放大倍數，遠低于機構的盈虧平衡點5倍的標準。

小貸公司面臨困境凸顯。小貸公司面臨困境主要體現在：一是運營資本壓力較大。銀行提供融資的意愿較低、股東眾多、增資難度大、無法吸收存款、融資能力低、資本積累緩慢、不良貸款高發及資本運營效率低。二是信用風險管理能力弱。貸前、貸中、貸后流程薄弱、抵押物少，管理薄弱等。三是行業競爭激烈。競爭主要來自于銀行業務渠道下沉、P2P網貸平臺的發展等。

民間融資風險向金融體系傳導形勢依舊嚴峻。據監測統計，截至9月末，岳陽市共有出險企業（經營困難、關停、倒閉、主要負責人逃逸或失聯、涉及民間借貸風險、非法集資、承擔大額擔保代償責任、發生重大影響訴訟案件、災害安全事故等各類風險事件的銀行信貸客戶企業） 58家，較年初新增12家，共有13家企業涉及民間借貸，占比為22.41%，共涉及銀行貸款99894萬元，涉及民間借貸金額59844 萬元。民間融資成本大，風險高，容易導致資金鏈斷裂，產生債務糾紛，很容易將風險傳導到金融體系。

2017年以來，全市新立“民間投融資機構”涉嫌非法集資案件1起，較之往年，大幅減少。共接訪集資群眾16批、154人次，較之去年的51批、696人次大幅減少，未發生集資群眾大規模集訪當地政府事件，也未發生集資群眾越級上訪現象。但是，潛在風險隱患依然存在。突出表現在：民間投融資機構存量大；部分民間投融資機構面臨資金鏈斷裂；涉非案件結案率不高；兌付率偏低可能引發群體性事件。

涉眾型金融風險開始暴露。近年來， 傳統的非法集資行為明顯收斂，但涉眾型金融案件（包括金融傳銷、金融詐騙等） 不斷涌現。特別是“互聯網+實體店”為代表的消費返現模式，通過第三方互聯網平臺介入商家和消費者的交易過程，在全國三四線城市興起，蘊含極大的風險隱患。由于金融相關法規滯后、金融監管不足、投資意識偏差以及征信體系不是很完善等綜合因素，導致涉眾型金融犯罪居高不下，犯罪方式傳銷化、模式化、易復制、易擴散，借互聯網金融創新之名行金融犯罪之實的案件也不斷增加，涉案金額大、涉及人數多、牽涉范圍廣以及具有強烈的突發性，需要引起高度重視。endprint

成因分析

習近平總書記深刻指出：“透過現象看本質，當前的金融風險是經濟金融周期性因素、結構性因素和體制性因素疊加共振的必然后果”。具體而言，當前的金融風險隱患是實體經濟結構性失衡和逆周期調控能力、金融企業治理和監管體制機制缺陷的鏡像反映。歸納起來，主要是：

經濟普遍下行與穩增長的矛盾。今年以來，受去產能、環保核查以及“兩廠” 檢修等諸多因素影響，岳陽經濟增長明顯下滑。另一方面，地方政府以各類“名股實債”和購買服務等方式加杠桿，通過依賴逆周期貨幣和財政政策并放松金融監管來穩定經濟周期，經濟穩定增長顯性結果的背后是金融風險的隱性積累。比如：大多數企業盈利狀況轉差，許多企業的還款意愿及還款能力下降，銀行承擔較大的信用風險，特別是中長期信貸風險突然爆發、“兩高一剩”限制性行業信貸風險上升更快、房地產市場調控導致一些房地產商資金鏈斷裂。又如：在經濟下行、結構調整、外需不振等環境下，銀行業短期信貸投放和資產回收能力相對較弱，這對新型金融機構、中小法人機構提出了考驗。

去庫存與房源供給相對不足的矛盾。從國家層面來看，去庫存包括盤活住房存量，或者說主要是消化房地產“鬼城”。而對于三四線城市來說，這不是房地產領域的主要矛盾。房價上漲過快主要原因是臨時性供需結構矛盾。需求方面：岳陽組織實施了規模龐大的棚改計劃并采用貨幣化安置政策，增加了購房剛性需求。加之，農民進城、鼓勵“二胎”政策、居民對美好生活的需求等，增加了硬性需求。供給方面：棚改項目規劃滯后，中心城區新開工項目下降，房源供給不足。據房產部門反映，岳陽棚改項目的開發建設未能同步規劃，未能及時供地，拆與建出現了較大的時間差，造成住房市場出現臨時性供應不足，推動房價上漲。同時，從市控違辦了解到，近年來岳陽市中心城區加大控違拆違力度，集中整治城中村規劃建設，無資質黑開發得到有效遏制，近兩年幾乎沒有新增小產權房進入市場，違規住房供給大幅減少。此外，房地產價格泡沫化，與場外配資、房地產信貸過快發展等加杠桿行為也直接相關。

地方政府的事權與財權不對等的矛盾。穩增長周期下地方政府債務上升存在必然性。制度方面主要是分稅制的制度設計賦予地方政府的事權與財權不對等。由于GDP是對地方官員政績考核的重要指標，所以地方政府在承擔提供地方公共物品責任的同時，又承擔了很多經濟建設的責任。然而，地方政府卻沒有相應獨立的財權，行使事權存在資金缺口，沒有合理的融資渠道，從而不得不另覓途徑。同時，由于預算軟約束、監管不到位，對于地方政府的舉債意愿缺乏法律和制度的約束，促使地方政府的舉債意愿不斷擴張。地方政府對債務風險的意識淡薄，舉債和擔保的門檻較低，對債務能不能還、如何償還欠缺長遠考慮。現有對地方政府的考核機制易誘發官員的短視行為，即在自己任內為了追求政績，大量舉債建設，對任后財政償還考慮較少。

穩增長周期下財政收入放緩和剛性支出增加的矛盾促使地方政府擴大債務。財政收入放緩的主要原因：一方面政策性減收因素較多。2016年全面推開營改增是近年來減稅規模最大的政策措施；同時， 清理涉企收費、擴大部分行政事業性免征范圍等也帶來一定減收。另一方面也來源于經濟下行產生的滯后影響。剛性支出增加的原因：國家制定并實施的許多政策和措施都需要地方在財力上予以大力支持， 所投入的項目需要地方提供相應的配套資金。為此地方財政支出呈現明顯的剛性， 這些支出包括社會保障、公共服務、民生項目、基礎設施建設和地方發展配套支出等剛性支出。從統計數據看，2011年以來全國地方財政支出一直維持高達85%左右的占比，而這一比例在2007年前后維持在77%左右。

社會融資總規模寬裕與實體經濟融資不足的矛盾。從全國來看，近些年來， 社會融資總規模以兩位數、遠高于經濟增速的規模增長。從岳陽來看，2017年三季度，社會融資規模達408.85億元，其中貸款達260.5億元，社會融資規模與GDP之比為17.93%。總體判斷，金融供應總量是比較充足的。最大的問題是結構失衡，傳統金融對實體經濟供血不足。面臨融資困境的主要是中小企業。中小企業是我國經濟的重要組成部分，在促進就業、稅收貢獻等方面有著突出貢獻。然而，由于中小企業信用缺失、抗風險能力弱、抵押擔保品少、財務信息不透明、融資金額小、盡職調查成本高等原因，銀行出于規避風險的考慮，對其融資意愿較低、利率高。中小企業拿不到貸款，轉向民間借貸。融資難融資貴衍生了融資亂、融資險。

當前，作為三四線城市，傳統行業依然面臨生存難、轉型難的困境，而新興經濟在經濟中所占份額較小，尚未形成有力的經濟增長點，銀行受此影響，也面臨業務結構轉型困難的問題。今年以來，岳陽市基礎設施、棚改、個人購房三大領域貸款新增249億元，占全部新增貸款比重達95.8%。信貸投放過份集中于基礎設施和棚改領域，對實體經濟支持力度偏弱。突出表現在：制造業貸款凈下降；對高端服務業信貸支持較弱；對微型企業支持力度弱化。銀行自身已意識到潛在風險，但受大環境影響，業務轉型仍面臨較大的困難。

市場自由化發展與金融監管滯后矛盾。民間融資的存在有其一定的歷史性、合理性和必然性，其內在需求或者是需求是龐大的，而且未來還將進一步發展。但是我國一直缺乏專門的法律法規、專業的機構對其進行監管，民間融資給我國金融市場帶來了巨大金融風險。

分析當下的民間融資，相比以往， 有四個最顯著的新特點：一是互聯網企業各類投資管理公司等非經營企業開展借貸業務十分活躍。二是對于非金融機構的融資管理的套利行為。三是跨市場跨業態跨區域的影子銀行風險。四是在新業態新機構新產品快速發展，金融風險跨市場、跨行業、跨區域、跨境傳遞更為頻繁的形勢下，監管協調機制不完善的問題更加突出。

中小法人金融機構粗放經營慣性與金融業高風險特征的矛盾。長期以來經濟高增長帶動信貸高投放、以信貸高投放促進經濟高增長的外部經營環境漸行漸遠。從過剩行業調整、企業轉型升級、中小企業發展、消費增長轉型等各個方面的金融需求將對金融機構，尤其是中小法人機構產生深遠影響。近年來，地方中小法人機構數量出現突破性增長，縣域金融競爭加劇。但粗放經營的慣性作法難以有大的改觀。endprint

中小法人機構主要存在以下問題：一是體制機制尚不完善。不論是農信社還是農商行，改革尚未取得實質性進展。“三會一層”仍然只是機構架構，各階層真正獨立履職尚待時日，充分履職面臨較大阻力，相互制衡約束的作用仍然較弱，經營行為依賴于高層偏好，股東越位、缺位或者內部人控制現象較普遍。二是風險防控壓力大。農村中小金融機構歷次改革積累的歷史包袱較重，尤其是，為完成改制， 一些機構采取多種方式粉飾財務報表，掩蓋不良貸款，導致改制后不良貸款迅速反彈，還存在以貸養貸或過橋資金支持續貸、以貸養息或催收部分利息、調整結息頻率等問題。三是轉型升級動力不足。由于體制等方面原因，發展戰略、風險文化和激勵機制扭曲仍然存在，競爭意識不濃，創新能力不夠。例如，新興產品開發拓展不力，以傳統存貸款業務為主的現狀沒有改變，未能與高端客戶的多元化需求進行對接；產品功能局限性較大，在網絡消費等網上支付平臺中基本沒有地方中小法人機構的鏈接。

政策建議

回歸本源，增強金融服務實體經濟的能力

為實體經濟發展創造良好貨幣金融環境。堅持以加快供給側改革為主線，以解決融資難融資貴問題為抓手，加強貨幣政策與其他相關政策協調配合，在穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等方面形成調控合力。回歸金融服務實體經濟本源，金融業要專注主業，注重發展普惠金融、科技金融和綠色金融，引導更多金融資源配置到經濟社會發展的重點領域和薄弱環節。強化金融機構防范風險主體責任。既要塑造金融機構資產負債表的健康，也要促進公司治理、內控體系的健康。要嚴把市場準入關，加強金融機構股東資質管理，防止利益輸送、內部交易、干預金融機構經營等行為。要嚴格限制和規范非金融企業投資金融機構，從制度上隔離實業板塊和金融板塊。推進金融機構公司治理改革，切實承擔起風險管理的主體責任。

改善社會融資結構，建立多元化融資體系

在社會融資需求大，而融資渠道單一；收入增長較快，投資渠道狹窄的情況下，就要“開正門，堵歪門”。“正門” 不通，就會出現許多“歪門”。因此，要通過深化金融改革，補齊金融服務短板， 破解體制機制障礙，防控金融風險。要積極有序發展股權融資，穩步提高直接融資比重。要拓展多層次、多元化、互補型股權融資渠道，改革股票發行制度，減少市場價格（指數）干預，從根上消除利益輸送和腐敗滋生土壤。加強對中小投資者權益的保護，完善市場化并購重組機制。用好市場化、法治化債轉股利器，發展私募股權投資基金（PE）等多元化投資主體， 切實幫助企業降低杠桿率，推動“僵尸企業”市場出清。積極發展債券市場，擴大債券融資規模，豐富債券市場品種，統一監管標準，更好滿足不同企業的發債融資需求。深化市場互聯互通，完善金融基礎設施。拓展保險市場的風險保障功能，引導期貨市場健康發展。

加強監督管理，重建維護區域金融穩定的保障機制

一是中央監管部門要統籌協調。要在國務院金融穩定發展委員會的統籌下，進行統一監管指導，制定統一的金融市場和金融業務監管規則，對地方金融監管有效監督，糾偏問責。要強化中國人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責，切實落實部門監管職責。充分利用中國人民銀行的機構和力量，統籌系統性風險防控與重要金融機構監管，對綜合經營的金融控股公司、跨市場跨業態跨區域金融產品， 明確監管主體，落實監管責任，統籌監管重要金融基礎設施，統籌金融業綜合統計，全面建立功能監管和行為監管框架， 強化綜合監管。統籌政策力度和節奏，防止疊加共振。

二是地方要負責地方金融機構風險防范處置，維護屬地金融穩定。堅持金融是特許經營行業，不得無證經營或超范圍經營。按照“誰審批，誰負責”的原則，進一步明確地方政府對小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行等具有融資功能的非金融機構（“影子銀行”）的管理職責。強化地方政府對地方中小法人機構的風險處置責任，對有效打擊高利貸、非法集資、地下錢莊、非法證券等違法金融活動的行政責任。

三是要加強中央金融監管部門與地方金融監管部門間的協調。充分實現信息共享、監管協作和風險處置協商，防止民間金融風險向正規金融體系蔓延。一手抓金融機構亂搞同業、亂加杠桿、亂做表外業務、違法違規套利，一手抓非法集資、亂辦交易場所等嚴重擾亂金融市場秩序的非法金融活動。

尊重市場規律，不斷優化金融生態環境

一方面，要大力改善地方金融生態環境，發揮市場在進入資源配置中的決定性作用。發揮各市場主體的自主權利，尊重市場規律，改變銀行應服務地方經濟指標增長的思維模式，才能搞活經濟。

另一方面，引導金融機構有序創新。正確處理加強監管與鼓勵金融機構良性創新的關系。尤其是鼓勵傳統金融機構的創新，盡管當前正待治理的種種經營問題中，有很大部分與近年來部分商業銀行以規避監管和逃離為目的的一些創新活動有關，但不能因噎廢食，去否定創新實踐。著眼于未來發展，許多制約金融服務效率提升的障礙和問題，還需要通過創新來破解。因此在監管政策執行過程中，需要注意防范對銀行創新活動的誤傷，保護銀行創新的動力。

（調研組成員：黃勇、易伯明、周龍、蔣小佳）endprint