貴州金融扶貧創新模式

蘆榕

2015年以來，貴州省推出了“特惠貸”精準扶貧農戶小額信用貸款產品，一定程度上解決了廣大貧困戶和農村企業擔保難、貸款難、融資成本高的問題，在助力建檔立卡貧困戶脫貧增收和貧困地區產業發展方面發揮了非常重要的作用。隨著“特惠貸”總量的擴大，該扶貧模式也面臨一定的困境及風險。

貴州省金融扶貧現狀

貴州是全國貧困人口數量最多的省份。受區域整體貧困與民族地區發展滯后并存、經濟建設落后與生態環境脆弱并存、人口文化水平偏低與公共服務滯后并存“三重矛盾”的制約，一直以來都是全國扶貧開發任務最重、難度最大的省份。近年來，貴州省積極探索金融扶貧有效模式，圍繞“精準扶貧、精準脫貧”的基本方略，實施金融精準扶貧惠農工程，大力創新包括“特惠貸”在內的扶貧信貸產品，有力地發揮了金融在助推脫貧攻堅中的重要作用，金融扶貧取得良好成效。截至2016年末，全省金融精準扶貧貸款余額2620億元。其中，個人精準扶貧貸款余額303.3億元，直接支持貧困人口59.4萬人；產業精準扶貧貸款余額151.9億元， 帶動和服務貧困人口12.9萬人；項目精準扶貧貸款余額2164.8億元，較年初新增1130.9億元。

“特惠貸”扶貧模式的特點及風險

“特惠貸”是指運用中國人民銀行支農再貸款等資金在貧困地區實行優惠利率，引導金融機構降低貧困農戶融資成本的政策優勢，采取扶貧貼息補助、建立貸款風險補償機制等措施，專門為建檔立卡貧困戶提供“5萬元以下、3年期以內、免除抵押擔保、扶貧貼息支持、縣級風險補償”的低利率、低成本貸款。主要形式有“信貸資金（央行扶貧再貸款+金融機構自有資金）+建檔立卡貧困戶+財政貼息”“信貸資金+建檔立卡貧困戶+（入股）龍頭企業（及其他農村經濟組織）”等模式，尤其是貸款入股模式已經成為“特惠貸”精準扶貧的主打模式。截至2016 年末，全省已累計向55萬戶建檔立卡貧困戶發放“特惠貸”貸款214.7億元，余額184億元，其中通過貸款入股余額139.56 億元，占比為65%，實現了良好的社會效益。

隨著“特惠貸”總量的擴大，該扶貧模式也面臨較大困境，主要表現為地方財政壓力大、企業成本負擔重、面臨法律制約及存在信貸風險等問題。

地方財政壓力大。貴州各地為加大對“特惠貸”的貼息風險補助，均建立了“以縣為主的貼息和風險補償制度”。一方面縣財政設立專項貼息資金，按季對金融機構發放的“特惠貸”按基準利率進行貼息；另一方面，設立風險補償制度，各縣將每年預算本級一般公共預算收入增量的10%作為扶貧專項資金，并將其中的50%注入風險補償基金，按規定為建檔立卡貧困戶提供貸款風險補償，滾動使用， 發生貸款損失時，由風險補償基金和貸款發放銀行按比例承擔。其中僅以貼息資金為例，以現有“特惠貸”余額計算每個季度地方財政將承擔2億元的貼息支出，地方財政壓力大。比如某國家級貧困縣， 2016年財政收入僅4.5億元，有“特惠貸”余額5.24億元，一年至少承擔2280萬元的貼息支出，本來就捉襟見肘的縣鄉財政，財政壓力更為明顯。

企業成本負擔重。各地“貸款入股” 的普遍做法是貧困戶從金融機構（農村信用社或農商行）申請“特惠貸”資金，入股到農村龍頭企業、農民專業合作社及其他新型農業經濟組織成為股金，企業每年按貸款金額的8%給貧困戶固定分紅，地方財政按基準利率給予金融機構貼息。以最高貸款額度5萬元計，貧困戶在不承擔任何經營風險的前提下，每戶每年可獲得入股分紅4000元。企業無論當年是否盈利， 均要按入股金額的8%承擔分紅支出，8% 的固定費率超過一年期貸款基準利率的83.9%，也超過全縣金融機構加權平均利率近2個百分點。

存在信貸風險。目前金融機構發放的“特惠貸”都是執行的1年期央行基準利率，其中雖然有近一半的信貸資金來自央行，但還有一半是金融機構自有資金， 綜合各項成本來看，發放“特惠貸”基本是保本甚至倒貼；“特惠貸”無擔保、無抵押，全部是信用貸款，信貸風險控制與低效益高風險不匹配，而各地建立的風險補償基金遠不能與貸款規模相匹配。以A 縣為例，2016年該縣風險補償基金余額僅500萬元，“特惠貸”余額是其100多倍。同時，“特惠貸”貸后資金流向缺乏控制，貸款人對入股企業的貸款資金的使用和監督有限，不少資金流向政府融資平臺，短貸長用現象明顯，一些金融機構已經開始出現信用風險。

面臨法律制約。在我國，不管是合伙企業，還是有限責任公司、股份有限公司，對分紅都有相應的規定。從目前看， 一是約定貧困戶只出資金，享受固定分紅，并且不承擔風險在法律上是沒有根據的；二是雖然貧困戶不承擔貸款本息，但是從法律上講其仍然是承貸主體，一旦企業出現風險，同樣有承擔債務清償的責任。從目前的情況看，資金到期后股金權屬問題難理清，“戶借企用”容易產生法律糾紛。

優化“特惠貸”扶貧模式的方案設計

優化“特惠貸”扶貧模式，建議重點從“防風險、解決長期扶貧和貧困戶持續增收以及融資與融智相結合”等方面著手。

“ 特惠貸+ 產業租賃+ 信貸服務平臺”扶貧模式設計

貧困戶向銀行申請優惠利率貸款即“特惠貸”，單獨或集中向指定企業購買經營資產，然后將所購資產出租給企業統一經營，企業按產業租賃合作協議定期支付貧困戶租金。在這個鏈條當中，資產的所有權歸銀行，經營權歸企業，收益權歸貧困戶。

一是可由人民銀行牽頭設立金融扶貧服務平臺。由平臺承擔發布扶貧政策，代為辦理批量貸款申請，開展金融知識宣傳和金融素質教育等。

二是實行“固定租金+效益分紅” 模式。經營主體每年根據約定按貸款資金（也可按固定資產的市場價值）的一定比例，向貧困戶實行固定分紅，同時將所貸資金產生收益的一定比例如30%向貧困戶實行效益分紅。

三是風險平均分攤。經營主體按期歸還借款本息并完成向貧困戶分紅任務后， 地方財政按國家同期基準利率給予貼息， 縣扶貧辦與合作銀行按照“風險共擔、損失共補”的原則，各按50%的份額共同承擔貸款本息風險及彌補貸款呆賬損失。endprint

四是建立信貸風險補償基金。地方財政出資設立信貸風險補償金專戶，銀行按照風險補償金的10倍向貧困戶組建農民專業合作社或幫扶貧困戶的經營主體發放無抵押無擔保的扶貧信用貸款。

五是實行特惠貸“5+3”“3+2”政策模式。貸款額度由5萬元增加到8萬元； 期限由3年增加到5年，同時在利率上給金融機構一定的浮動空間，財政依然按基準利率貼息，上浮部分由企業承擔。

“特惠貸+創業擔保貸款+政府增信機制”扶貧模式設計

一是引入創業擔保貸款政策。目前“特惠貸”每個貧困戶最多可貸5萬元， 創業擔保貸款可貸10萬元，合計可貸15萬元，可規定企業每幫扶一個貧困戶，包括帶動就業和支持入股分紅，可得到不超過15萬元的貸款，中央與地方各自承擔相應的貼息，實行分離管理、分賬核算。

二是建立健全政府增信機制。統籌整合各級財政扶貧專項資金，建立擔保補償基金，發揮財政資金的杠桿和風險保障作用。擔保基金的管理應堅持“政府監管、委托擔保、風險分擔”原則，財政部門和人力資源社會保障部門與政府設立的擔保機構及金融機構簽訂創業擔保貸款擔保協議，金融機構按協議規定發放貸款，一般不超過擔保基金的5倍，一旦發生貸款損失，約定分別由擔保基金、金融機構和擔保機構按規定比例代償。

結論和建議

綜合各方面因素分析，一項金融扶貧政策是否有效關鍵要看幾方面：一看是否有利于民生，即是否能給廣大貧困戶和貧困地區企業帶來實實在在的好處；二看是否能提高扶貧效率，即金融服務水平和質量較之前是否有明顯提升；三看是否有利于防控風險，即不要或盡可能的少留“后遺證”；四看是否還能給金融機構帶來效益，即既要引導金融機構履行社會責任， 也要考慮其應有的商業利益；五看是否能與財政、扶貧等政策形成有效合力，而不是金融機構“單打獨斗”。

針對上述問題，建議：一是在目前“特惠貸”制度安排的基礎上，建立和擴充風險補償基金；二是各金融機構應借鑒“特惠貸”模式和擴展模式，利用自身業務優勢，積極對接國家、省、市（州）有關扶貧政策，加大金融對扶貧開發的支持力度；三是圍繞貴州省“三變模式”（資源變股權、資金變股金、農民變股民），積極支持農村土地承包經營權、農村宅基地使用權等抵押貸款試點，支持農村土地改革工作的順利推進。

（作者單位：中國人民銀行遵義市中心支行）endprint